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总检察长办公室
华盛顿特区20530

2002年10月15日

尊敬的J.哈斯特尔特
众议院议长
美国众议院
20515年华盛顿特区。

尊敬的发言人先生：

总统和我将阻止、检测和惩罚对美国国家安全机密的未经授权的披露作为我们的最高优先事项，在任何时候，特别是在这个打击全球恐怖主义的战争时期。毫无疑问，有充足的证据表明，未经授权泄露机密信息对国家的外交、军事和情报能力造成了巨大的、无法弥补的损害。它们尤其削弱了情报机构为美国国家安全决策者提供必要支持的能力，以及我们的军队为国防提供支持的能力。我们需要一个有效的政府范围的项目来减少这些破坏性的披露，并让那些未经授权披露机密信息的人对他们对情报来源和方法、军事行动和国家造成的严重损害负全责。那些对美国人民失信，在没有授权的情况下泄露机密信息的人将面临法律规定的严重后果。

《2002财政年度情报授权法》（公法107-1082001年12月28日）第310节规定：

。首席检察官应当与国防部长协商,国务卿能源部长,中央情报局局长,和其他部门、机构和实体美国政府的司法部长认为合适,进行全面审查当前的保护对未经授权的披露机密信息。

第310条要求总检察长向国会提交一份报告，全面说明审查情况，包括总检察长的调查结果，评估现行法律和条例对未经授权披露机密信息的效力和充分性，以及总检察长认为适当的立法或行政行动建议。

为了帮助我在执行第310节，我形成了跨部门工作小组，包括那些与章程要求我咨询的代表，审查对象中第310条处理，并给我提供信息和建议。我已经达到了我的发现，使我的评估，并制定了我的建议，这些都反映第310条下的国会本报告。

调查结果和评估

根据宪法，总统有权保护国家安全机密免受未经授权的泄露。这包括定义哪些信息构成国家安全机密，以及确定谁可能会接触到该机密。在海军部诉伊根案《美国最高法院判例汇编》第484卷第518527页（1988年）明确指出：

毕竟，总统是“美国陆军和海军总司令”。二、 第2条。他有权对涉及国家安全的信息进行分类和控制，并有权确定一个人是否足够值得信任，以便在行政部门担任一个职位，使该人能够获得这些信息，这主要来自宪法对总统权力的投资，而且这种权力相当存在除了任何明确的国会拨款。见自助餐厅工人诉麦克尔罗伊案《美国法典》第367卷第886、890、81节。1743，1746，6 L.Ed.2d 1230（1961年）。该法院承认政府在执行公务过程中对未经授权人员隐瞒国家安全信息的“强制利益”。斯内普诉美国，444美国507,509，正。3，100 S.的Ct。763，765中，n。3，62 L.编2D 704（1980）。也可以看看美国诉罗贝尔案《美国法典》第389卷第258、267、88节。419，425，19 L.Ed.2d 508（1967年）；美国诉雷诺兹案美国，345美国1,10,73美国法典，528,533,97 L.Ed。727 (1953);Totten诉美国，92美国（2奥托）105，106，23 L.编605（1876）。保护这些信息的权力落在了总统作为行政机关的首脑和总司令。

总统通过行政命令行使了宪法赋予的权力，建立了确定什么是国家安全机密以及谁可以接触到这些机密的体系。目前，国家安全机密的定义是由行政命令129581995年4月17日，修订和谁可以访问这种秘密的确定管辖行政命令12968以及第12958号行政命令。

美国的法律协助执行总统的宪法权力。有关政府信息公开的法律豁免国家安全秘密的公开。看到例如，《信息自由法》(U.S.C. 5§552(b)(1));《阳光政府法》(U.S.C.§552b (c)(1));《隐私法》(U.S.C.第5552a (k)(1)条);联邦咨询委员会法(美国联邦法典第5章)。(二);《行政程序法》(U.S.C.第5章第553节);《国家环境政策法案》(42 U.S.C.§4332(2)(C));《减少文书工作法案》(《美国联邦法典》第44章第3501节等)。联邦法律还规定，某些特定的国家安全机密的披露属于犯罪行为。看到中，例如，法规禁止国防信息披露，拦截的通信或代码（18 U.S.C.§§793，794，797，798和952）;规约禁止受限数据（42 U.S.C.§2277）的未经授权公开;情报身份保护法（50 U.S.C.§421页起）;和国内安全法（50 U.S.C.§783）。

虽然没有单一的法规对所有类型的未经授权泄露机密信息提供刑事处罚，但未经授权泄露机密信息属于当前各种法定刑事禁令的范围。看到美国诉莫里森案(1988年4月)。必须承认，对于未经授权披露机密信息的行为，无论涉及何种类型的信息或接收方，没有一个全面的法律规定刑事处罚。然而，鉴于已经发生的未经授权披露机密信息的性质，我得出结论，当前的法规为起诉那些未经授权披露信息的人提供了法律依据，如果他们能够被识别出来的话。针对未经授权的机密信息披露而精心起草的立法，可能会增强我们的调查力度，而不是针对间谍活动。然而，在提高我们识别未经授权泄露机密信息者的能力或阻止此类活动方面，这样的条款将在多大程度上给政府带来实际的额外好处尚不清楚。

无论如何，保护国家安全机密的重要需要必须包括对未经授权披露机密信息的行为进行严格调查，以查明实施这些信息的个人，并大力执行现有的适用行政、民事和刑事规定。

在处理未经授权泄露机密信息的行政行动方面，政府的信息安全计划是零碎的。一个全面的、协调的、全政府的、积极的、适当的资源和持续的努力来解决未经授权的信息披露的问题是必要的。各部门和机构应使用一切适当的调查工具和技术，以确定谁犯下未经授权泄露机密信息。在负责处理机密信息的各机构之间进行协调的立即和相应的行政调查将提供很大的威慑作用。对所有部门和机构未经授权披露的问题采取积极和积极的行政办法，可能会导致更多的刑事起诉。

修正的机密信息未经授权披露的问题的责任完全属于要求所有政府官员和员工谁是特权来处理机密信息，政府的肩上。部门和机构的负责人都具有相当的权力，以解决谁搞的机密信息通过悬挂或电气间隙和程序撤销自己的组织内的未经授权的披露在美国的国家安全利益，终止员工的人的问题。他们对于自己的组织外部的非法披露限制当局。在大多数的中谁从事机密信息未经授权披露的人，已确定的少数情况下，施加制裁已经相比，作为造成未经授权披露的造成的损害相对不重要。在大多数情况下，确定谁透露未经授权的分类信息已经很难，充其量个人。

必须智能、适当和有效地管理未经授权披露与大量有权获得此类机密信息的人有关的机密信息的风险。管理这一风险需要严格执行一项原则，即除非个人获得必要的安全许可和准入批准，并且需要知道该秘密才能履行个人的公务，否则任何人都不得接触特定的国家安全秘密。在传播特定机密信息的程度上实行纪律，将有助于减少不诚实的个人擅自披露机密信息的机会，并将强调，对于有权获得机密信息的个人，他们有个人责任和法律责任保护信息。

在一个恢复活力的信息安全制度下，技术应用可能会大大改善对机密信息的管理和控制。然而，我们不能仅仅依靠技术。如果不重新强调人员、通信和信息安全，技术本身就不能指望大幅减少未经授权泄露机密信息的事件。技术如果被聪明地采纳和应用，可以在打击未经授权的披露方面提供强大的威慑、检测和取证能力。技术可以为调查人员、管理人员，甚至是检察官，提供更好的工具，来识别和惩罚那些违反了保护机密信息的法律和道德义务的人。商业上可用的数字版权管理技术在提供机密信息的完整性的有效控制方面具有重要的前景。数码版权管理技术是由私营机构发展，以管理电子商务的知识产权，并限制光碟的复制。商业上可用的审计网络活动的工具也可以在机密环境中用于识别未经授权的活动，特别是在披露后的司法调查支持方面。如果技术不被接受和掌握来保护信息，阻止和发现它的滥用，我们将在我们的能力充分解决未经授权的披露的问题上受到严重的阻碍。

问题的严重性已经超过了现存的行政和执法机制的能力，以便有效解决这一问题。因此，我建议，美国政府同时攻击的机密信息未经授权披露的问题在三个方面。

建议

首先，行政部门必须启动广泛的行政措施，以显著提高我们的能力，遏制未经授权泄露机密信息的做法。

其次，所有产生或处理机密信息的部门和机构都必须采取积极措施，单独或集体地利用其掌握的一切适当手段，查明并对未经授权泄露机密信息的人实施制裁。

第三，国防部和司法部的政策和法律官员，以及情报部门的中央情报局(DCI)局长，必须共同努力，改进现有法律的执行。同样,这些官员必须与国会密切合作,以确保我们拥有必要的法律当局加强我们的能力来阻止未经授权的披露此类信息,识别并追究那些没有权威,披露机密信息,对于违反的义务,美国和任何违反法律。除非那些在没有授权的情况下泄露机密信息的人被有效的调查和严格的适当的惩罚所制止，否则他们将没有理由停止他们的有害行为。

因此，具体而言，我建议：

• 起源，传播，或处理机密信息的部门和机构应继续使用他们的当局采取利用一切适当和可用的调查工具和技术，以查明肇事者的机密信息未经授权披露的直接和积极的调查。

• 各部门和机构应继续按照既定的报告要求向司法部报告这些罪行，并且不应在司法部就该事项作出起诉决定之前拖延其内部调查，除非司法部长对某一特定案件另有指示。

• 在进行内部调查，部门和机构应与FBI调查为指导咨询，但联邦调查局不会 - 在调查的初始阶段 - 是牵头调查机构，除非总检察长在特定情况下另有指示。

• 鉴于未经授权披露机密信息所造成的重大损害以及涉及未经授权披露机密信息的调查的性质，司法部将按照总检察长的指示，为进行这些调查提供积极的调查支持。

• 请求的一个部门或机构,并对情报信息DCI的要求,司法部长可能直接,联邦调查局和美国司法部刑事部门调查和司法的目的,分别应该投入必要的资源来从事未经授权的泄密行为,包括带头负责一个特定的调查在适当的阶段。

• 包括联邦调查局在内的司法部当局将继续在必要时对未经授权泄露机密信息进行有效调查。

• 如果发现有人在未经授权的情况下泄露机密信息，有关机关应当将其提交机关作出起诉决定。

• 司法部将准备在证据和情况允许的情况下起诉所有案件，并酌情向受影响的部门或机构定期提供状况报告。ReportsReports

• 当现任或前任雇员或其他对政府负有保护机密信息的合同或其他法律义务的人进行未经授权的披露时，各部门和机构应立即通知司法部，司法部应积极对这些人。

• 行政命令12333;12958;12968;和其他的政府部门进行审查，并考虑到提高DCI的权力和责任，以保护情报来源和整个政府的方法和增强其他机构的权力，以保护机密信息在各自的职责范围。

• 行政部门应继续与国会、媒体和美国人民合作，提高对未经授权泄露机密信息对国家安全造成的损害的认识，以及改善联邦政府机密信息安全措施和有关未经授权泄露的法律执行的必要性。

• 所有获得机密信息访问权的人员所签署的保密协议应修改为包括一项规定，在适当情况下，根据司法认定该人员因未经授权披露机密信息而违反了该合同，规定了违约金;并要求个人在未经授权的披露调查过程中，应正式授权的官员的要求，执行一份证明，以伪证罪处罚，证明他或她没有从事特定的未经授权披露机密信息。

• 全面、协调、政府、适当的资源和可持续的项目必须开发重新强调保护机密信息的必要性,从未经授权的披露的重大损害结果,严重的处罚,将依法实施这些发现从事未经授权的机密信息的披露。
  • 该计划应强调个人责任和保护机密信息的法律责任。

  • 这个程序应该再次强调的“需要知道”的原则，相对于分类信息的传播。

  • 这个项目应该使用所有可用的方法来提高信息安全意识，包括通过电子邮件，在各级政府部门进行规范化和非对抗性的防御简报，在互联网上发帖，以及更多例行的安全意识海报。

• 各部门和机构的负责人应该审查他们的法律权限和相关的行政程序，以确定他们是否有足够的能力进行调查，并对被认定在未经授权的情况下泄露机密信息的人迅速有效地实施适当的制裁。

• 司法部将继续审查其法律权限、政策和做法，以确定它们是否足以帮助识别那些未经授权向没有资格获取机密信息的人。

• 部门和机构负责人，其中包括国防部长，司法部长，以及DCI的情报部门，应确保其职权范围内组织提供足够的资源来：
  • 加强信息安全计划制定依照适用的行政命令，法规;

  • 确保提供安全调查分析支持;

  • 利用跨部门资源建立关于未经授权披露机密信息的关系数据库;

  • 跨部门和机构的分类信息未经授权披露的支持调查，对符合适用法律的最大范围内;

  • 促进各机构在其各自职责范围内一致地应用保安规则和程序，并与部门主管根据适用行政命令所提供的指引保持一致;和

  • 推荐处理机密信息的信息系统的技术应用。

• 其组织发起、传播或处理机密信息的部门和机构负责人应定期提醒其员工，有关部门或机构内部谁有权发起或响应与新闻媒体的联系的部门或机构政策。

• 保护政府机密信息的技术改进必须继续发展和实施。

• 动态数字版权管理技术和其他类似的安全软件应用应该得到重要的研究，以确定它们在跨机构保密环境中的特殊功效。

• 技术的改进应该包括一个更加敏捷和灵活的审计功能，可以提供有关特定网站，访问的持续时间，由特定用户浏览的文件，更详细的信息调查，以及是否产生了文件的副本。

• 应开发和实施软件应用程序，将访问Intelink定义区域和包含机密信息的任何其他共享数据库的权限限制在具有适当许可和需要知道的人。

上述行政措施的建议是行政部门的现有机构中，不需要额外的立法。会同DCI，我打算讨论的步骤来实现与助理总统国家安全事务，国防部长，以及其他部门和机构负责人酌情这些建议。我们应该继续探讨需要什么额外的具体措施，以加强美国政府对机密信息未经授权的作战披露的能力，包括继续审议的各种立法选择。至关重要的是，工作队的审查和本报告所产生的任何势头带来了我们处理这一严重问题的具体改进。

结论

总而言之，为了保护其外交、军事和情报能力，美国必须有效地打击未经授权的机密信息披露，具体措施包括:严格执行现行要求的行政命令，对未经授权的披露进行严格调查，以及大力执行将此类披露视为联邦犯罪的刑法。显然,这只有一个non-espionage未经授权的情况下披露机密信息被起诉在50年内提供了令人信服的理由,根本的改进是必要的,我们必须接受新方法来阻止,识别,并惩罚那些从事未经授权的泄密行为的实践。虽然一项新的综合性刑事法规可能会带来一些好处，但在我看来，单独制定这样一项法规不足以完全解决未经授权泄露机密信息的问题。因此，我并不建议行政部门在这个时候集中精力寻求新的立法。然而，如果国会选择寻求一项涵盖所有未经授权泄露机密信息的刑事法规，政府将当然要准备与国会合作。

管理和预算办公室建议没有异议提交由政府的计划的角度来看这个报告。

真诚地,

约翰·阿什克罗夫特
总检察长

cc:尊敬的迪克·切尼
参议院议长
美国参议院