| 听力的 美国参议院 司法机构委员会 加强外国情报监视法: 保护美国法案 保护美国公民自由，增强安全? 2007年9月25日，星期二 苏珊娜·e·斯波尔丁的证词 听力的 美国参议院 司法机构委员会 强化FISA:保护美国法案 保护美国公民自由，增强安全? 2007年9月25日，星期二 苏珊娜·e·斯波尔丁的证词 莱希主席，斯佩克特高级成员，委员会成员，感谢你们给我这个机会就《外国情报监视法》(FISA)的修改作证。在我致力于打击恐怖主义的20年里，我在中央情报局工作，在众议院和参议院情报监督委员会工作，并在两个不同的委员会担任反恐和大规模杀伤性武器问题的执行主任，我对我们面临的国家安全挑战的严重性有了一种强烈的意识，并对我们国家安全机构中努力维护国家安全的男男女女深表敬意。 我们有责任确保这些专业人士拥有完成工作所需的工具;这些工具反映了技术进步如何改变了威胁的性质和我们应对威胁的能力。同样重要的是，对于我们希望他们代表我们做什么，以及我们希望他们如何做，他们应该得到明确的指导。明确的规则和仔细的监督为那些处于国家安全工作前线的人提供了必要的保护。不幸的是，新颁布的《外国情报监视法》(Foreign Intelligence Surveillance Act, FISA)的修改既没有提供明确的指导，也没有提供确保仔细监督的机制。 2007年《保护美国法案》的问题 改变电子监视的定义。 首先，我将敦促国会避免试图通过改变定义来实现目标。FISA的条款不仅出现在这个复杂的法规中;它们也被引用或告知其他法律、行政命令、指令、政策等。意外后果的风险是巨大的，尤其是在改变电子监视这一基本概念的定义时。美国国会研究服务处(Congressional Research Service)最近编写的报告指出，在界定电子监视活动范围(第105A条)的同时，仍在本旨在规范电子监视(第105B条)的法规中建立潜在程序，授权这些活动，会造成混淆。这甚至没有解决国安局内部指令以及其他涉及电子监控的法律和政策文件的后果。 最重要的是,当肯·韦恩在众议院司法委员会作证时指出9月18日,2007年,法定电子监控”一词的定义是看门人的术语识别这些政府活动的法令,法规的范围内,通过暗示,那些不在法规范围之内的。”通过在FISA中定义任何通信的获取，当它是针对有理由相信是在美国以外的人时，您就删除了FISA可能为其通信可能属于这一类别的美国人提供的任何法律保护。 FISA的任何规定都不适用于第105A条规定的FISA以外的拦截。没有法定的最低限度要求，没有法庭审查任何程序之前或之后的事实，没有报告要求。这些拦截完全不属于FISA的范围。可能会有行政命令、指令或其他内部政策要求尽量减少拦截，但行政部门可以在任何时候单方面更改这些政策。 105B的要求和保障措施是什么?本条是司法部长和DNI“可”使用的可选程序，如果他们需要第三方的协助并需要强制提供该协助。例如，一些电信提供商在帮助政府访问美国境内通信之前，可能需要某种明确的法律授权。事实上，在讨论给予那些在FISA之外帮助进行监控的运营商完全追溯豁免权之前，我本以为所有的电信供应商都会坚持书面保证政府将访问其客户通信的法律权限。然而，如果公司可以期望政府无论如何保护他们，他们可能更愿意在不顾法律的情况下提供帮助——在这种情况下政府将不需要使用105B中的可选程序和保障措施。 尽管有任何其他法律。 第二，避免使用“不管其他任何法律”这样的词。这是新章节105B的开头，这些词应该总是引起注意。在本案中，它引发了对美国境内其他监管情报收集的法律的持续适用性的严重质疑，包括FISA对人身搜查的限制。如果国会希望确保某些法律条款不会妨碍在美国境内收集此类情报，那么他们应该具体规定这些条款，并明确这些条款将如何适用，以及将如何不适用。 Section 105 b提供了权威的AG)和情报总监收集情报信息在美国只要(1)的信息是关于一个人恰好是在美国以外的地区——包括,当然,一个美国公民,(2)收集的信息不涉及电子监控,(3)政府需要有通讯工具或通讯设备的人的协助。它似乎是关于针对美国以外的人的电子监视(现在已经不再被认为是“电子监视”)，但它实际上授权政府收集任何形式的通信，并在美国境内收集它。因此，只要政府有理由相信这封信讨论的是，至少部分是美国以外的人，那么它似乎就授权拦截美国境内两个人之间的美国邮件。在第105B节中，“不管任何其他法律”的措辞”推翻了管理邮件拦截的谨慎的法律制度。 此外，检察长似乎可以授权对你的家进行实际搜查，以找到一封来自海外的儿子的信，或你储存了他电子邮件的家庭电脑，尽管这将引发严重的《第四修正案》问题。乐动冠军FISA规定的实物搜查变得无关紧要，因为第105B条适用于“不管任何其他法律”。 同样，国会去年努力通过的所谓商业记录条款215条款的保护，在105B条款适用的情况下，似乎也会被否决。因此，任何可以帮助政府获取与美国以外的人有关的通讯的个人，现在都可以被迫根据第105B条提供援助，而且安全措施更少。 不仅是FISA的其他部分被这种语言有效地废除了。这似乎推翻了任何可能影响与美国以外的人有关的通信信息收集的法律。因此，无论国会在其他法律中制定了何种隐私保护措施，包括《电子通信隐私法》，都将不再对这一活动产生任何影响。 政府已表示，它无意让该法律具有如此广泛的影响，并愿意与国会合作，澄清法定语言。我敦促国会接受这一提议，并确保该法律的起草仅限于解决情报界明确确定并证明合理的具体问题。 不限于恐怖主义。 尽管这项新法律已经向美国公众解释为保护他们免受下一次恐怖袭击的必要措施，但它授权的情报收集必须与恐怖主义没有任何关系。它适用于任何“外国情报”，多年来，这个术语已经被修改，包括非常广泛的信息。 最小化不足。 确实，根据105B条款收集的信息必须经过最低限度的程序，但似乎适用的法定要求是不那么严格的程序，当FISA法官审查了一份完整的FISA申请，并发现有可能的理由相信监视目标是外国势力或外国势力的代理人时，就适用这种程序。 《保护法案》仅指“第101(h)条中的最小化程序”。该节禁止两套最小化程序。第一种情况适用于FISA法官批准申请的情况。第二套要严格得多，适用于司法部长未经FISA法官批准的监控。这些较为严格的程序，在法律上只限于行政助理根据第102(a)条所授予他的权力行事的情况。因此，它们不适用于《保护法》中授予AG和DNI的单方面权力。 101(h)(1)-(3)中的一般最小化程序反映了这样一种认识，即即使在所有申请要求都已满足并经FISA法官批准后，仍存在收集美国人(USPs)信息的风险。这些程序要求采取步骤尽量减少获取和保留这类信息，并禁止传播这类信息。然而，这些程序应“根据监视的目的和技术合理设计”，并“符合美国获取、制作和传播外国情报信息的需要”。这是一个非常宽泛和灵活的标准，特别是考虑到目前“外国情报”的范围。 根据第101(h)(4)条，如果根据AG授权而非FISA法官的授权进行监视(情况更类似于105B当局)，USP作为一方的任何通信内容不得披露、传播，或用于任何目的，或在未获得法院命令的情况下保留超过72小时，除非检察长确定信息表明有死亡威胁或严重身体伤害。当FISA颁布时，对于确保由总检察长单方面授权的电子监视不能被用于收集USPs信息的担忧是如此强烈，甚至这种通信的存在都被包括在这一限制中。至少，这一更严格的程序应适用于根据第105B条收集的信息。 需要积极主动地确定各方的地点。 《保护法案》要求AG和DNI制定程序以合理确保目标位于美国境外(或该信息涉及美国境外的人，且不是“电子监控”)，但该法案没有为这些程序提供任何其他要求。 政府应该有一个积极的义务采取一切可行的措施,在一个正在进行的基础上,而不是在一开始的监控或其他情报收集,确定目标实际上是海外和对方沟通是否在美国。电话公司似乎总能判断出我是在国内还是海外使用手机——我知道这一点，因为我在海外使用手机时，他们会收我很多钱!政府应该有一种方法可以知道，即使是在事实之后，许多这些通信的各方位于哪里。这开始为一种更加狭义的法律制度提供基础，该制度有精确的程序和保障措施来管理涉及美国境内人员的监视。 确保独立监管。 对这一权力的使用进行严格监督将是至关重要的。政府已经承诺将提供这样的监督，并向国会提供报告，这很重要，也让人放心。然而,考虑到失败的总检察长报告给适当向国会报告关于国家安全信函的使用问题,我将敦促国会直接,在法令,美国司法部和DNI检查员综合报告共同在90天的颁布实施,之后每90天。 FISA变更的背景 奥巴马政府已经表示，计划寻求对FISA进行更广泛的改革。在委员会和国会考虑如何在这个问题上取得进展之际，我想就国家安全需要监控那些希望伤害我们的人的通信所带来的挑战，提出一些总体的想法。 第一，任何权力扩张都应限于恐怖主义目标。这就是政府向美国公众推销权力的方式。然后将权力扩大到包括任何话题的任何外国情报，这是一种“诱饵和开关”。 其次，尽可能做出最微小的改变，以消除使用FISA的任何障碍。无论是现任的还是前任的技术专家和FISA法官，都能提供政府和通信提供商能做什么、不能做什么，以及防止滥用的最重要的保障措施。 第三，对限制FISA法官的作用要非常谨慎。正如最高法院大法官鲍威尔在基思案中代表多数意见所写的那样，“第四修正案并不认为政府行政官员是中立和公正的地方法官。他们的职责和责任是执行法律、调查和起诉。但是，不应由那些负有调查和检察责任的人来决定何时使用宪法上敏感的手段来完成他们的任务。第四修正案接受的历史判断是，未经审查的行政裁量权可能太容易屈服于获取犯罪证据的压力，忽视了潜在的侵犯隐私和受保护的言论。” 最后，国会应该从政府那里寻求更强有力的承诺，即它将切实遵守法律。如前所述，第105B款下的新程序是可选的;AG和DNI“可以”选择使用它们，但不要求它们遵循此流程。然而，FISA的其余部分是不可选择的。在国会从行政部门那里得到一些关于总统在这一领域的权力界限的保证之前，很难看出议员们为什么要继续如此努力地制定谨慎的法律。 与此相关的是，美国政府表示，将再次向国会寻求对参与恐怖主义监视项目(Terrorist Surveillance Program)以及其他情报活动的运营商和其他人员的豁免权。很难想象还有比这更有力的方式来破坏对法治的尊重，以及通信提供商作为防止政府滥用权力的最后一道防线所发挥的关键作用。此外，目前还不清楚为什么需要这样做。根据现行法律，如果通信提供商收到一封AG的信，说政府的请求是合法的，他们就可以逃避责任。如果他们连这一点都没有得到，我们给他们完全无视法律的豁免权能传达什么信息呢?为什么电信行业的下一任首席执行长不决定无视法律要求，认为政府一旦上市就能拯救公司呢? 在这样一个缺乏正常的透明度保障的领域，要求通信提供商至少获得一个认证，证明提交客户信息或允许通信拦截的请求是合法的，这是对政府滥用行为的一个重要的潜在威慑。至少，国会需要充分了解，在采取如此广泛的条款之前，过去的哪些活动将得到豁免。 对国内情报收集进行更广泛的检讨 FISA是管理国内情报收集的主要法规。而不是试图猜测可能真的需要迎接今天的挑战,这些和其他的变化将如何影响我们的能力来满足这些挑战和保护美国人的隐私,国会应该花些时间,确保他们理解完整的上下文,这些变化正在寻求。这包括问题促使他们,尤其是当这些与当前和过去的情报活动和改变自然的威胁,以及如何将这些新政权,定义和程序将与所有其他的国家安全和执法工具给政府。 我敦促国会在没有对国内情报收集进行全面审查之前，不要考虑对FISA进行任何“改革”。9/11恐怖袭击暴露了美国国内的一个弱点，导致国内情报活动急剧增加。美国联邦调查局(Federal Bureau of Investigation，简称fbi)的工作重点发生了180度的转变，因为它被迫将国内情报收集置于首要位置，而不是刑事执法。但联邦调查局并不是唯一从事国内情报工作的机构。美国中央情报局、国家安全局、国防部、国土安全部以及州和地方执法部门都在美国境内收集情报。对国土安全的威胁带来了独特的挑战，无论是对有效的情报，还是对不正当的政府入侵的适当保护。 不幸的是，管理这种情报活动的法律框架已经变得像一个鲁布·戈德堡式的精巧装置，而不是我们期望和需要从法律中得到的连贯的基础。管理国内情报收集的规则分散在《美国法典》(US Code)和大量的内部机构政策、指导方针和指示中，随着时间的推移，这些政策、指导方针和指示逐渐形成，通常在应对丑闻或危机时迅速采用，有时是秘密采用。 众议院不应继续这种模式，而应考虑建立一个联合调查或工作组，由最相关的委员会(情报、司法、武装部队、外交事务和国土安全)的代表组成，仔细研究美国国内威胁的性质，以及对抗威胁的最有效策略。然后，这个特别工作组、整个国会和美国公众可以考虑，我们是否有适当的制度和法律框架，以确保我们拥有实施这些战略所需的情报，并有充分的保障和监督。 在美国境内收集信息的各种机构，包括外国情报监视法的机构，需要相互考虑和理解，而不是孤立的。例如，如前所述，国会需要了解更广泛的FISA权限与获取或审查记录的各种现有权限之间的关系，如国家安全信函、FISA第215条、以及FISA中的实物搜查笔登记/陷阱和追踪权限，以及与之对应的刑事案件，以及其他执法工具，如大陪审团和重要证人法规。 在FISA中呼应的12333号行政命令呼吁使用“最不具侵入性的可行收集技术”。使用电子监控的适当性或其他侵入性技术来收集通信的美国人应该考虑的其他可能用于建立低侵入性的技术,例如,一个电话号码是否属于一个疑似恐怖分子或者是披萨外卖店。这不是在一些辩论中经常描述的“要么全部要么没有”的命题。 国会应该对国内情报进行全面的考虑，着眼于未来，但要了解过去和现在。在国会完全了解所有国家安全机构在收集和利用与美国境内活动有关的情报方面已经做了什么，正在做什么之前，它无法明智地预测未来的需求和潜在问题。 这尤其适用于FISA的变更。国会必须确定它已经完全了解恐怖分子监视计划的细节和任何其他监测项目或活动发起的9/11后,不仅在他们当前的形式,在最早阶段,包括当时的法律理由提供活动又开始了。了解法律在危机和压力时期的运作方式，对于理解如何加强或调整法律，以满足国家安全的需要，以防止未来被滥用，至关重要。 在今天的环境下，进行这种谨慎而彻底的监督尤其具有挑战性，就像我们在8月休会前匆忙颁布《保护法案》时看到的那样。由于担心美国公众会认为国会议员在国家安全问题上“软弱”，国会坚持权力扩张应受到适当限制和保障的能力受到了严重阻碍。 重塑关于如何最好地应对恐怖主义威胁的讨论 有效的监督和深思熟虑的立法将需要重新讨论如何最好地应对恐怖主义的长期威胁。我们需要更广泛地讨论，那些嘲弄法治、破坏我们精心构建的制衡体系的政策，是如何让我们更有可能(而不是更不可能)再次受到攻击的。 军事和民间专家一致认为，国际恐怖主义的长期威胁不会被军事击败。除了消灭恐怖分子的领导之外，至少同样重要的是降低他们招募新青年加入其“事业”的能力，以及在世界各地的社区中产生和维持支持的能力。这是一场心灵和思想的斗争;一场叙事比赛不可否认，“圣战”的叙事对许多年轻的穆斯林男子具有吸引力——不幸的是，当我们谈到全球反恐战争时，我们强化了这种叙事。民主、个人自由和法治的叙事可能同样令人信服，但如果最伟大的民主国家不明确致力于实现这一叙事，而不是简单地口口声声说出来，它的可信性就会大大削弱。 我们必须证明，我们仍然相信我们的缔造者所理解的;这种制衡和尊重公民自由的制度不是和平与安宁的奢侈，而是在一个巨大的危险时期创建的，是保持这个国家强大和弹性的最好希望。这个系统不是由头脑模糊的理想主义者，而是由刚刚打过一场战争的人，他们知道他们面临着一个不确定和危险的时期。他们亲眼目睹了一个不受约束的统治者的一时冲动会如何将一个国家引入歧途。他们知道，在恐惧和危机时刻，人的本能是追求权力。他们决定，在这三个部门之间平衡权力，可以抵御人性的弱点，最终做出更明智、更好的决定，建立一个更团结、更强大的国家。 我们对付全球恐怖主义最有力的武器是坚定坚定的美国公众。通过公众讨论和辩论形成共识，而不是秘密制定政策，或给那些持不同意见的人贴上“不爱国”的标签，或对9/11后的威胁意识不足，从而压制异见，从而加强公众的支持。有声明称，国会就拟议中的FISA改革进行的辩论导致美国人丧生，这不仅在可信度方面令人怀疑，还反映出我们根本未能认识到我们民主的力量。 关于对国内滋生的恐怖主义的恐惧，也许可以最好地理解这一制度的智慧和即使在危险时刻也保持忠实的重要性。探测和预防这种威胁的最大希望不在于侵入性的情报方法，这种方法更适合监控已知目标，而不是找出可能成为目标的人。相反，我们最大的希望在于与社区，特别是美国穆斯林社区密切合作。然而，自9/11以来，我们的许多政策和做法不必要地损害了公民自由，或似乎反映了对法治的缺乏尊重，这些政策和做法有疏远这些社区的风险。在这方面，它们让我们更不安全。 同样明显的是，本届政府在实施恐怖主义监视项目和其他相关情报活动时未能遵守法律或利用我们的制衡体系，对我们的国家安全产生了严重的负面影响。政府告诉我们，这些监视活动过去是，现在也是，对我们的安全至关重要。然而，如果这些项目未能建立起坚实的法律基础，就会产生以下一些后果: *该项目被关闭数周:监视活动的不可靠的法律依据显然引起了代理司法部长和联邦调查局局长的足够关注，据报道该项目被关闭数周，直到增加更多的安全措施。建立在更强有力的共识基础上的更坚实的法律基础，本可以避免这一潜在危险的覆盖缺口。 *该项目被泄露给了媒体，政府称这损害了我们的国家安全。我们不知道是谁向记者提供了有关该项目的信息，但有报道称，一些信息可能是由美国国家安全局或司法部的专业人士提供的，他们认为这是一个非法项目，对此深感不安。ReportsReports如果该项目有一个更坚实的法律基础，这些敬业的专业人员可能不会感到被迫寻求外部监督。 *检控工作可能会受到影响。如果法院发现这些信息被不当收集或使用，以任何方式基于该项目获得的信息的起诉现在可能会受到危害。一个更坚实的法律基础本可以避免这种风险。 *对情报专业人员的破坏性影响。该项目法律上的不确定性(1)使实施该监视项目的男女人员以及使用这些信息的人面临潜在刑事责任的危险(2)损害机构士气，(3)很可能会削弱官员们的信心，让他们相信自己能够也应该在不承担潜在责任的情况下执行总统未来的指示。(关于酷刑的辩论也是如此——情报官员是根据一份司法部备忘录行事的，这份备忘录后来被公开后遭到否认。处于情报前线的人们应该如何应对这一切?) *转移重要的调查资源。有迹象表明，这个项目产生了太多的错误线索，可能导致FBI的重要资源被无效地转移，这些资源本可以用来对美国境内的可疑恐怖活动进行更有成效的调查。例如，新闻报道指出，在通过该项目截获的ReportsReports数千份通信中，每年只有大约10份被证实可疑，足以证明拦截原始通信的所有美国本土通信是合理的。据推测，其余被截获的美国人通信最终被证明与恐怖主义无关，涉及无辜的美国人或美国境内的其他人。 *使未来争取国会支持的努力复杂化。对AUMF的广泛解读可能会使其在未来更难获得这样的授权，潜在地削弱公众对未来冲突的支持。事实上，国会两党之间产生的不信任可能会在许多方面影响行政部门的努力，而不仅仅是授权使用武力。 在FISA中确保适当的安全措施对于未来避免类似的国家安全问题，并最终击败恐怖分子至关重要。最重要的是，对恐怖主义采取强硬措施的最佳方式不是顺从行政部门贪婪地积累权力，而是更好地理解打击暴力极端分子的长期斗争的真实性质。我们只有加强我们体制的力量，才能战胜这一威胁。这座山上的城市比暴力圣战的诱惑更有吸引力。这就是我们最终获胜的方式。 |