威廉·奥多姆中将关于国土安全和情报的声明:2002年6月26日

在参议院政府事务委员会前的证词

在

建立一个国土安全部

2002年6月21日

威廉·e·奥多姆

�� 主席先生，感谢你和委员会成员邀请我出席今天的会议，并就建立一个新的国土安全部的计划分享一些想法。

��我的意见主要有三点。首先，创建这个新部门的总体问题;第二，如何才能最好地完成情报收集需求;第三，如何最好地处理情报分析以支持这个部门。

为什么边境和安全责任的巩固势在必行��

早该成立一个负责美国边境管控的内阁级部门。�A "border management agency" was actually proposed by the Carter administration but met great resistance within the executive branch at the time. The issue has been periodically raised since then, especially where it concerns drug trafficking.� I wrote a short op-ed piece in美国新闻与世界报道1988年，在我退休后不久，我呼吁建立这样一个部门，因为从提供情报支持禁毒战争的角度来看，我看到了部门间的竞争和缺乏安全通信造成了各种各样的困难。我们拥有良好的情报，但由于负责边境控制的联邦政府内部的分散安排，行动往往无效。此外，地方执法官员使用情报的能力也受到了严重限制。当时，我把毒品战争比作一场橄榄球比赛，在这场比赛中，毒品贩子是美国国家橄榄球联盟(NFL)的一支球队，而政府是大学第三级球队。�The fragmentation of responsibilities among agencies � at least nine with border responsibilities being spread among five different cabinet departments � made it impossible to defend US federal borders effectively.�

几年后，当国民警卫队和海军陆战队开始补充我们与墨西哥边境的边境巡逻队，以处理非法移民时，分裂问题变得更加严重。现在，我们面临着恐怖主义的威胁，边境控制迫在眉睫。�Thus the arguments for creating this new department concern not just terrorism but also immigration, drugs, and other contraband in trade. I mention these other purposes because they are too often lost in today�s public debate on the matter.��

因此，我看不出有什么严肃的论点可以反对政府目前提议的那种大规模重组。你早该这么做了。�We are living with organizations that date back to the 18^th和19^th几个世纪以来，联邦官僚机构杂乱无章地发展，通常是为了在真正需要之前回应狭隘的政治利益。� 由此产生的各自为政的官僚机构并不令人惊讶，但令人惊讶的是，在过去的半个世纪里，我们未能实现联邦组织的现代化，以应对各自为政造成的过多的功能失调。

那些警告重组不会解决问题的人是对的。单靠重组无法确保改进，但它将使之成为可能。按照今天的组织安排，这些问题无法解决。批评家们是否更愿意让情况不可能得到改善？� 卡特政府时期，我参与了联邦应急管理局的重组工作。� 有人提出了同样的论点，几年来，联邦应急管理局的各个部门没有很好地合作，但随着时间的推移，它已经形成了令人尊敬的业绩记录，这是联邦应急管理局成立前的组织无法比拟的。

支持重组的最后一点是，不断变化的技术和不断变化的市场已导致美国许多大公司倒闭。�其他公司则进行了重组，以适应这些变化，并因此获得了成功。�Given the dramatic changes in technology for communications and information management over the past several decades, we should assume先验的我们需要对控制美国边境的官僚机构和应对恐怖袭击的国内安全组织安排进行重大重组。换句话说，责任应该落在反对设立新部门的人身上，以证明不需要设立新部门的理由。

收集情报支持国土安全

在考虑对这个新部门的情报支持时，我们应该把它分为两部分:1)收集情报，2)为决策者分析情报。我先谈谈收集，然后谈谈分析。

在主要的情报收集领域，即信号(SIGINT)、图像(IMINT)和人类情报(HUMINT)收集方面，情报机构正在慢慢地向国家管理者的体系转变。第四种是反间谍，也需要国家管理，但仍是分散的，在国家层面上任何人都无法控制

现在，许多内阁部门和许多次内阁机构都从美国国家安全局、国家情报管理局和中央情报局的行动理事会获得情报。�If user agencies maintain properly secured communications and storage facilities as well as cleared personnel to handle SIGINT, they are regularly provided with support.� I am not sure how far that kind of distribution system has evolved for IMINT and HUMINT, but the technology for it is has been around for at least two decades.� There is no reason, therefore, that the Homeland Security Department cannot receive collected intelligence from all three disciplines directly from the components of the Intelligence Community as it is now constituted.� The State Department, for example, depends on this method for meeting its intelligence needs.� So do several other departments and agencies.

然而，仅仅将SIGINT、IMINT和HUMINT传送到国土安全部总部的一个办公室是不够的。该公司的几个下属部门和机构也将需要直接获得相关情报，通常是在“时间敏感”的基础上，以便进行自己的分析和。�情报机构在向中央司令部等国防部主要司令部提供情报时，不会把情报全部扔到中央司令部总部。其中大部分被直接送到战场上的战术单位。新成立的国土安全部需要根据部门内不同组织的特殊需要，开发类似的直接情报分发系统。�They will have to have secure communications and storage facilities, and they must provide "cleared" personnel to receive and process it at every level of the department where time-sensitive intelligence is used.

�� 用一个熟悉的比喻� 新闻服务� 安全部门的各个分支机构必须订阅情报收集服务，就像客户订阅美联社、万国邮联、路透社、有线电视新闻网、福克斯和其他网站一样。情报界需要在让CIA/DO和NIMA充当新闻机构方面取得更多进展。由于历史和技术原因，NSA在这方面更为先进，可以追溯到二战时期，当时SIGINT（如“ULTRA”）的分发在特殊的通信渠道中被划分和处理。� 想象技术和宽带通信的进步使得同样的方法在IMINT中可行。分发HUMINT的技术非常简单，但安全问题不同。� 尽管如此，通用方法仍然可以适用于所有三个收集规程。

在这个新部门中，另一种情报收集将特别重要。这类似于军方所说的非情报单位的“侦察”或“战术”情报报告。例如，步枪排报告所有敌人的行动和位置，因为他们直接遭遇敌人部队。�The results of combat actions immediately become "intelligence" although they are not collected and reported by intelligence personnel. Air force pilots and ship crews at sea do analogous collecting and reporting of enemy activities and capabilities.

在国土安全部，所有分支机构和外勤操作人员的相同类型的战术报告将是非常重要的，在那里可以观察到有用的信息。这将是该部门内部情报处理的责任。了解到并非所有的情报都来自情报界，对该部的成功至关重要。

我还没有提到反情报(CI)支持，这对国土安全非常重要。明确地说，CI和普通情报没什么区别，只不过它只关注敌方情报机构、他们的收集能力、特工、对美国的了解等，因为恐怖分子和间谍有很多共同之处，秘密行动，CI还必须包括反恐(CT)情报，国内外都有。�Until CI is better organized within the Intelligence Community, CI support to homeland security will be poor.� If a "National CI Service" were created to provide "national management" for all CI � and counter-terrorist intelligence � removing it from the FBI, then CI/CT could be handled just like SIGINT, IMINT, and HUMINT.� Putting the FBI within the new department would not provide better CI/CT, but rather worse.� Moreover, it would make CI/CT cooperation with the CIA, Army, Navy, and Air Force virtually impossible.

如果做出这样的改变，解除联邦调查局的CI/CT责任，它和所有的地方执法机构仍然需要共享和分发与恐怖分子及其活动有关的所有犯罪活动的信息。新成立的国家反情报机构(National Counterintelligence Service)将接管在美国国内外收集和生产CI/CT的任务。如果隶属于中央情报局(Central Intelligence Director)，它将受到与情报界其他部门同样甚至更多的监督，其预算和任务优先级将由DCI根据他每年从行政部门中需要情报支持的所有机构收集的情报要求提供

国土安全情报分析

��到目前为止，我已经讨论了情报收集和分配。�"Analysis" and "production" of so-called "finished" intelligence, or "all-source" intelligence, are different from "collection" of intelligence. Normally done by different people from intelligence "collectors," they consist of the processes of integrating intelligence, making sense of it, and using it to answer questions that users of intelligence have for their particular operational and policy goals.� I emphasize this difference between collection and analysis because the public debate about intelligence support for the new Homeland Security Department often confuses the two as one and the same. They are not.

�� 新部门必须有自己的分析和生产能力。� 他们必须根据DCI的指导，向情报机构提出特殊的收集要求，这些机构必须收集和整理信息，以满足这些要求。国土安全情报分析员将不得不从收集机构提供的各种报告中综合所有信息。� 因为这些分析人员将在国土安全部内部，他们将被适当地安置在适当的位置，以了解其情报需求以及如何塑造这些需求，从而引导收集工作，并提供及时和真正需要的答案。�ReportsReports

在部门内部，毫无疑问，在某些情况下，会有一个分散的分析系统，而在其他情况下则是集中的。然而，在现代交流中，这两种方法很容易结合起来。例如，可以建立中央数据库，允许分散的访问和使用分散的分析单位

当然，我在这里建议的是，在军队中发现的情报分析模型。每个作战指挥部都有一个人员情报部门，可以请求和接收SIGINT、HUMINT、IMINT和CI。情报工作人员科向行动工作人员科负责完成情报分析。在联合层面，这个部分被称为J-2, J-3是操作部分。在部队和师级，我们发现G-2支持G-3，等等，在旅和营中甚至是s -2和s -3。在空军和海军中，类似的情报部门也有不同的名称。

我们可以称之为智能的“分布式处理”模型，而不是“中央处理”模型。后一种模式类似于一台大型主机，它为许多用户提供服务，这些用户只有“哑”终端来访问中央处理器。� 分布式处理模型类似于位于许多分析单元中的PC和笔记本电脑中的小型微处理器，这些分析单元分布广泛，具有不同的需求和要求，可执行针对本地使用而定制的分析。分布式处理模型删除了队列，即用户可能需要等待响应的队列。� 它还强调对手边熟悉的用户进行具体分析，而不是对远处不知名的用户。只有在当地进行分析，情报官员与使用情报做出决策的操作员直接接触，才能准确地感知哪种情报分析是有用的。� 一个远离用户的大型情报分析中心将永远不会敏感地为当地行动提供有效的支持。� 这一直是CIA/DI和DIA提供的所有来源情报的弱点。� 两者都可以为某些目的生产有用的产品，但它们不能为单个部门内的所有用户提供全面和“时间敏感”的支持，更不用说整个政府了。

当我们理解了情报收集和情报分析与生产之间的区别后，我们就明白了为什么把情报部门的收集机构放在国土安全部(Homeland Security Department)内部是毫无意义的。对于情报支持来说，这只会让事情变得更糟，而不是更好，除非情报机构只为这个部门工作。在这种情况下，必须建立更多类似的机构，以证明对军方、国务院和其他几十个行政部门情报用户的支持。

然而，另一种问题出现了。情报收集者——SIGINT、IMINT、HUMINT和CI——如何决定谁优先?�美国国防部?美国国务院?国土安全吗?财政部?�The President has to set the priorities, and his executive for doing that is the Director of Central Intelligence.

和其他资源一样，情报是昂贵且稀缺的。所有用户不可能总是拥有他们想要的一切。�Their requirements have to be prioritized, giving some preference over others as situations and needs change.� This prioritization task is not new. The Defense Department has dealt with it for a long time, quite successfully in most cases. Among departments, especially its largest users, State and Defense, the DCI has also developed a reasonably effective record of handling the prioritization task according to the demands of the department secretaries and the Joint Chiefs of Staff.� The new Homeland Security Department should look to that experience in handling its own internal priorities and learning how to get the most from the Intelligence Community's collection agencies and centralized analysis and data bases.

结论

不管是建立一个新的国土安全部，还是为其提供足够的情报支持，都是非常复杂的实际问题。�在我的讲话中，我只是勾勒了一个大致的轮廓，但我希望它们能解释以下结论:

首先，创建这个新部门的智慧是毋庸置疑的。�It will not be easy, and mistakes will be made in the process, but they can be ironed out by trial and error.� This reorganization process is absolutely至关重要的如果我们要在边境控制和防御美国境内的恐怖主义活动方面有任何实质性的改进的话

第二，恐怖主义并不是设立这个新部门的唯一原因。长期以来，在处理移民、毒品、非法贸易和一些次要问题时，都需要它。�If it is properly organized and tasked, it can help reduce the rising transaction costs these issues are placing on the US economy.

第三，新部门的情报支持不是把联邦调查局(FBI)、中央情报局(CIA)或其他情报机构纳入其管辖范围的问题。�It is a matter of creating its own intelligence analysis elements and insuring that they have access to the major collection capabilities in the Intelligence Community.� That approach works well for the Intelligence Community's support to many cabinet departments and lesser agencies today.�

有一个例外。� 情报界在提供“反情报”（CI）方面组织得很差。� CI还必须带头提供反恐情报（CT）。� 收集和制作这些信息不可能是刑事执法机构的责任，不仅仅是FBI，军事部门也不例外。由于情报机构现在是有组织的，它根本无法向任何人提供全面的CI和CT图片，更不用说国土安全部了。