准备了Jonathan Winer先生
法律顾问
阿尔斯通和鸟

2001年9月26日，星期三，上午10点——德克森538号

主席先生和杰出委员会成员：

我很感激有机会在您面前作证国内和国际洗钱和恐怖主义金融的主题。鉴于我们的国家紧急情况，我将专注于我的证词，而不是我们可以做些什么来打击恐怖主义财务。

主席先生，我们有很多关于恐怖主义财务，以及关于奥萨马·本·拉登的金融网络。但是，我们所做的许多信息碎片都应该将我们的思想集中在未来的工作上。

在您是显示一部分奥萨马·本拉登金融网络的图表之前。此图表中的100多个盒子中的每一箱中的每一个都反映了滨藏箱的公开报告的金融联系，居住在20多个不同的国家，美洲，亚洲，非洲，欧洲和中东。公共信息展示恐怖主义基金通过伊斯兰慈善机构，旅行社，建筑业务，渔业，进出口业务，股票市场，化工公司和许多银行迁移。所有这一切都是公共纪录，远非完整。单张图表中简单的房间，包括连接到Bin Laden和相关恐怖组织的一切。

由于执法和其他操作，其中一些实体现在已经存在。其他人可能只有恐怖融资的边际关系。但图表说明了为什么应对这种多方面的网络响应许多政府需要持续，顽强的合作。

布什政府周一宣布的行动是可能具有重大意义的新举措。如果随后采取进一步的行动和国际合作，它们可能会开始产生影响。但只有当国际金融服务行业的每一个组成部分——不仅仅是银行，当然也不仅仅是美国银行或在美国设有办事处的外国银行——都要遵守类似的规定和义务时，这才会成为事实。反恐金融制度必须全球化、标准化和协调，而且必须是多部门的，才能产生影响。如果结果是美国不能与其他国家合作，美国就不能对其他国家发号施令。美国必须将其他国家的政策与我们自己的政策结合起来。在金融服务监管方面，包括应对恐怖主义金融，针对不同的司法管辖区、州、联邦或国际制定不同的规则，会带来麻烦。

虽然应该采取许多步骤，但我希望集中讨论七个行动领域。

首先，按照国会自1993年以来指示行政部门所做的那样，登记和管理货币服务企业，包括哈瓦拉机构。我们未能完成这一过程，造成了一个巨大的漏洞，恐怖分子可以在我们的金融服务监管系统的雷达下匿名获取现金。这是财政部的工作。这项计划应立即完成，这样美国的非银行货币服务业务就必须承担至少与银行已经要求的同等严格的义务。为了有效，这些法律必须大力执行。

其次，提高尚未建立财务监管和执法制度的国家对促进责任和资产追查的国家的国际压力。我们已经这样做了，但我们需要更加努力和更快。基于司法管辖区的金融机构不应充分监管，不应无拘无束地访问我们的金融机构，除非他们可以证明其他适当的保护就到位。充分的金融服务监管，监督和执法不仅要劝阻恐怖主义融资，而且是保护国际金融稳定性。最近由明显的恐怖主义短片全球市场的明显攻击展示了为什么能够追踪金融交易不能自由酌情。当恐怖主义财务没有时，金融监管和执法无法在边界停止。必须均匀颁布，均匀强制执行。

第三，美国需要加快努力，确保每个国家都签署《联合国恐怖主义融资公约》，将恐怖主义融资定为犯罪，并冻结和没收恐怖主义资金和支持恐怖主义组织的资产。

第四，美国必须做更多的是从现有案件建立我们的恐怖主义财务数据库。不仅仅是与每一个恐怖主义起诉相关的记录都应该被冲洗，而是抵消或毗邻恐怖主义活动但涉及其他犯罪活动。布什政府宣布现在已经开始了这项任务。

第五，国会应该支持总统使用经济战的权力，在真正的国家安全紧急情况下扩大美国制裁政策的范围，就像总统周一宣布的那样。但单边行动本身是不够的。我们必须获得包括八国集团和欧盟在内的主要伙伴的支持。

六，美国需要确保国内和国际行动对那些对恐怖主义的支持提供支持，因为总统在星期一宣布自己在宣布中致敬。这些包括许多伊斯兰慈善机构，其中一些是突出的，否则做了许多好作品。我们需要与其他政府合作，包括许多中东，以清洁不知不觉支持恐怖主义的慈善机构，并保护他们免受恐怖分子滥用行为。其他系统支持恐怖主义的其他慈善机构应关闭，他们的资产被扣押，并提供以协助恐怖主义�灾害。

第七，我们需要加强在我们的证券市场中的国际监管合作，密切的监管差距，因此没有恐怖分子，他们与攻击有关的市场操纵的淫秽行为与其有关。如果他们不迅速改变他们的法律和实践以帮助世界追踪和抓住恐怖主义财务，需要了解其银行保密法律，匿名信任和无法运行的商业公司的国家需要了解会产生后果。

总之，切断恐怖主义金融就像切断湿润的头部。每次我们砍掉一个头，就会在它的位置恢复。为了生存，我们必须杀死整个野兽，这意味着不仅仅是一个单一的垃圾箱，或他或相关恐怖主义金融网络的任何一部分。我可以回答您可能拥有的任何问题。

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美国与打击恐怖主义金融有关的措施。

1. 规范哈瓦拉和MSB法规。国会在1993年的Annuzio-Wylie法案中指示政府要求所有货币服务企业注册。由于行政部门从来没有对金融服务行业进行过监管，对如何进行最好的管理以及可疑交易应在何种程度上进行报告的不确定性，使得监管规定推迟到1999年8月才发布。克林顿政府将MSB条例的实施推迟到2001年底。今年，布什政府宣布将进一步推迟对MSB的规定，直到2002年底。迄今为止，行政部门对美国地下银行系统和货币服务业务的关注很少，美国政府对这些业务的了解仍然有限。可考虑的关于Hawala和MSB的行动包括:

• 要求所有现金服务商在很短的时间内注册，而不是在2002年底。MSB报告的表单已经存在。立即要求登记将使那些未登记的实体变成非法实体。这将不可避免地包括所有或大部分哈瓦拉人，这些人不太可能登记，随着我们关于哈瓦拉人的情报的深化，他们很容易被执法部门关闭。
• 向现有美国金融机构发布新的可疑活动报告（SAR）要求，重点关注哈瓦拉类型的业务。该咨询将由FinCen发布，并要求加强对涉及伊斯兰国家及其邻国的交易的审查，这些交易符合其他指标，如：资金明显混合、业务金额与所述业务性质不相称；相当数量的交易到中东的地点与业务的性质不相称。在这里，适用于黑市比索交易的现有指标可以翻译成哈瓦拉指标。
• 向MSBS发布SAR要求，该要求又创造了涉及未注册的MSBS（Hawala，Hundi，Chop或“飞行货币”房屋）的可能标记的各种规范，并单独，其他可能的恐怖主义金融标准。
• 减少MSB货币报告要求的门槛，要求经财政部/芬肯发出修订的规定。最初，MSB法规将需要低500美元的可疑活动报告要求。对象的MSB业务，可疑活动报告要求向某些交易提高到2,000美元，以及其他交易的5,000美元。鉴于攻击美国的恐怖分子所了解的恐怖分子所了解的是，政府应考虑对货币服务业务的可疑报告要求进行修改，具体酌情对具有其他充分控制的更大机构。由于获得经验，或者我们发现自己超越当前紧急情况时，可以根据需要修改此较低的报告要求。降低货币服务业务的可疑报告的报告要求可能完全推出MSBS的一些资金，以全面调入正规规范的ReportsReports美国银行系统。这一结果并不一定是负面的，因为我们的银行，节俭和信贷工会肯定会更好地监管，而不是金币服务业务日期更加负责。
• 考虑将现有的MSB添加到另一个问题中，这将要求MSB指定他们是否处理向国外汇款，如果是的话，指定他们定期处理此类汇款的国家。这一问题可以提供一种方法，重点关注恐怖分子据点中的人可能使用的MSB，以便进行早期现场检查。
• 立即开始登记的MSBS现场检查，首先关注那些处理中东汇款的人。进行此类检查有两种近期选择。首先，国会或可能通过执行命令的政府，可以授予现有监管银行业的审查员等权力，例如货币的核经理办公室（OCC），节俭监督办公室（OTS）和联邦存款保险公司（FDIC）。美联储可能会在此义务中份额。这些组织可能会对他们已经规范的一些机构进行定期检查计划，以审查新登记的MSB的行动，必要时现场。其次，联邦政府可以鼓励州银行官员和其他监管机构审查债务服务业务，在国家一级有权力。在某些州，MSB已经受到理论上受到监管。然而，在许多司法管辖区，监督MSB的监督是不规则的，不足或不存在的。现场检查可能会发现各种差的做法，可以提供关于恐怖分子非法融资的洞察力。 They would also likely provide information on MSBs which remain unregistered, and thus illicit, and thus provide leads to other criminal financial activity.
• 起诉未登记的资信服务公司。
• 没收未登记的msb的记录和资产。
• 如果认为有必要，大幅增加对MSB未登记或报告涉及货币的可疑交易的处罚。
• 修改现有的MSB规则，明确地描述MSB中包含的哈瓦拉型机构。这可以使展示故意不合规的令人意志，而不是偶然登记。

1. 加强对监管不足地区，特别是中东地区金融机构的审查。世界主要货币中心的银行已经对非法资金的投放实施了越来越严格的限制。一些总部位于中东、在全球运营的银行，在防止洗钱和恐怖主义融资方面也有同样良好的系统。然而，迄今为止，中东地区几乎没有反洗钱执法行动。历史原因比比皆是。例如，在石油资源丰富的国家，那些控制石油资源的国家往往倾向于要求较低的财务透明度，以阻止国内外其他国家的监管。在一些石油资源丰富的国家，不征收所得税，没有这种税收，一些政府就没有动力维持会计、审计和财务标准来追踪资金。其他国家普遍存在的腐败进一步阻碍了透明度和监督。目前，在中东地区，只有塞浦路斯、以色列、黎巴嫩和阿拉伯联合酋长国制定了大规模洗钱法。这些国家都有洗钱和缺乏金融透明度的历史。多年来，塞浦路斯一直是世界恐怖主义金融中心之一，直到它迫于欧盟、美国和其他国家的压力，对其金融服务部门进行了整顿。 In the remainder of the Gulf States, as well as in Algeria, Nigeria, Sudan, Egypt, among other countries, there remains little obstruction to many forms of financial crime and little to no scrutiny that would prevent money laundering. A week before the attack on the United States, Nigeria and Egypt were already placed on the list of non-cooperative countries by the Financial Action Task Force, as Israel and Lebanon had before them. The U.S. should consider undertaking a twin regulatory and diplomatic approach in relation to the financial institutions of those countries that place no barriers to the placement of terrorist funds. The regulatory approach would require enhanced scrutiny of financial transactions coming from these countries. A concurrent diplomatic approach would require countries without money laundering laws or their enforcement to enact and enforce such laws or face sanctions from the U.S. such as enhanced scrutiny by US financial institutions. Actions the U.S. could consider in pursuit of this objective might include:

• 要求金融行动特别工作组加快审议对尼日利亚和埃及等不合作国家的制裁，并召开紧急会议，考虑进一步采取多边措施打击恐怖主义融资;这些措施可能包括加强打击地下银行系统的努力，如上文所述的Hawala。
• 要求巴基斯坦和海湾国家毫不拖延地规范哈瓦拉。世界上每个国家都应该被问及，酌情被要求登记哈瓦拉斯。
• 向未能实施洗钱法的国家提供咨询，建议它们立即采取必要步骤，对金融交易提供更严格的审查和记录保存，作为处理这些国家的机构被大规模用于安置恐怖主义资金问题的机制。
• 在美国金融机构中建议没有阻止恐怖主义资金安排的国家的建议，该机构在此类机构上提高审查。美国需要与这些国家咨询，就可以减少对美国的市场影响。未能对洗钱施加措施。任何实际的执法决定需要根据具体情况逐案进行渲染，以确保已经到位强反恐和反洗钱合规程序不从遭受制裁的金融机构。

1. 为在国际上停止恐怖主义融资建立势头。虽然许多国家对抗恐怖主义金融，侵略性，协调，务实的行动，但对这个问题的攻击性融资进行了限制。迄今为止，美国尚未采取足够的行动来刺激立即执行政权，以反恐融资。建立国际抵抗恐怖主义财务的国际能力的近期行动可能包括以下内容：

• 要求通过签署，批准，毫不拖延地签署，批准和执行本公约，向恐怖主义财政公约展示其反对恐怖主义的反对。
• 寻求其他国家承诺实施类似美国因使用《国际紧急经济权力法》(IEEPA)而颁布的制裁措施。
• 指示世界银行(World Bank)和国际货币基金组织(IMF)的美国执行董事投票反对向未签署《恐怖主义金融公约》(Terrorist Finance Convention)的国家提供资金，并承诺实施该公约。
• 要求美国盟友的财政部同样将打击恐怖主义融资作为获得世界银行和类似国际金融机构支持的先决条件。主要捐助者协同努力为反恐努力提供资金，并拒绝向未采取这类步骤的司法管辖区提供资金，可为打击恐怖主义融资的适当行动提供重大激励。
• 询问法国里昂的国际刑警组织在汇集恐怖主义融资方面的立即努力，并为进一步全球行动作出打击恐怖主义金融的建议;请求专家在海牙欧洲经州，以及巴黎的世界海关组织，做同样的事，以及G-7 / G-8过程。
• 要求巴塞尔银行监管委员会与国际货币基金组织和其他对制定国际监管标准很重要的适当机构合作，以满足并就它们可以采取的行动提出建议，以减少恐怖主义融资。

1. 从现有案例建立智能。在这两个州和联邦执法,有案件证人或被告参与洗钱等活动,文件欺诈、信用卡犯罪,外星人走私、贩卖妇女、毒品走私、和其他罪行可能能够揭示恐怖融资,或在地下银行,或者两者兼有,如果调查和起诉原罪的执法人员认为这些信息很重要。美国应该考虑要求全国范围内的联邦和州执法机构审查过去两年里发生的案件，这些案件与恐怖主义融资、哈瓦拉系统或地下银行有任何形式的可能联系。当外地办事处和当地居民报告此类案件时，这些办事处可以向财政部的特别工作组提供与此类案件有关的信息，如文件、文本或证词中的信息，以及可能的证人/线人的姓名，该工作组的任务是创建综合的恐怖主义金融数据库。这些额外的信息不仅可以用于调查恐怖主义，还可以用于追踪未注册的Hawala和MSB企业，以起诉他们未能在上述MSB倡议中注册。这些信息还可能为资产扣押和记录扣押提供依据。这些信息可以与美国情报机构共享，作为一种机制，以便更好地收集有关恐怖主义融资的情报，然后可以在适当的时候将其推给执法部门，或者在国家安全环境下处理，具体如下。
2. 扩大信息基础和应用范围。美国利用《国际紧急经济权力法》(International Emergency Economic Powers Act，简称IEEPA)在美国境内和美国机构中尽可能地打击本拉登和塔利班。IEEPA的历史效力在两个方面受到限制。首先，美国似乎还没有对本•拉登在IEEPA下的业务进行足够多的覆盖，包括他用来洗钱和隐藏资源的工具。第二,IEEPA�年代单边性质和限制美国对外国机构的领土有损害其有效性由于本拉登�年代使用相应的金融机构在美国以外,美国应立即下添加特定恐怖主义支持实体的名字IEEPA之外提供的短名单。第二，美国应该争取其他国家的支持，采取类似《国际经济合作环境法案》(ieepa)的制裁措施，这样恐怖主义资金就不会简单地从美国滑向其他国家。要使制裁有效和公平，协调国际社会打击恐怖主义融资的努力至关重要。在全球化的背景下，让美国的金融机构遵守比美国以外的类似机构更严格的规则是没有道理的
3. 要求加强对伊斯兰慈善机构的审查。为慈善捐款是伊斯兰教的五大支柱之一。伊斯兰教的慈善机构每天都在世界各地做很多好事。然而，一些伊斯兰慈善机构要么向恐怖分子提供资金，要么未能防止其资金被恐怖分子利用。虽然这些慈善机构的绝大多数用途都是正当的、合乎道德的、人道的，但必须找到一种方法来清除这些慈善机构与恐怖主义的联系。美国应该与外国政府和伊斯兰慈善机构的代表合作，制定项目，更好地监督和控制伊斯兰世界的慈善基金使用。多年来，美国发现有必要对慈善机构的运作进行实质性控制，以防止滥用职权。其他国家和伊斯兰慈善机构本身也需要采取类似的措施。如果他们不这样做，美国就应该兑现布什总统的承诺，冻结成为恐怖分子融资工具的慈善机构的资金。
4. 加强国际证券监管机构之间的合作，追查涉及市场操纵的案件，特别是在期货和期权市场。美国证券交易委员会(SEC)表示，它正在调查一起可能与美国黑客袭击有关的市场操纵案件，其他几十个国家的证券监管机构也在调查此案。我们应该利用在这些明显的恐怖主义操纵市场案例中收集到的任何信息，评估国际监管体系中阻碍有效追踪此类市场操纵收益的漏洞，并消除这些漏洞。除了追查这些明显的市场操纵案例外，美国证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)应与日本、香港、英国、法国、德国、瑞士的相关机构会面，荷兰和其他受影响的司法管辖区应尽快查明任何弱点和障碍，并采取集体行动，在今后恐怖分子可能操纵市场的案件中加强互助。