Alvin James先生准备好了
主要
安永会计师事务所2001年9月26日星期三上午10:00-德克森538
感谢主席先生、参议员格兰姆和委员会成员们:
我很高兴今天能有机会就洗钱问题向大家发言。我的名字是Alvin James，目前我是安永会计师事务所反洗钱解决方案小组的负责人。然而，我在这里表达的观点只是我个人的观点，并不一定代表安永的观点。不到两年前，我从联邦政府部门退休，此前我在美国财政部执法了27年。我大部分的公共服务都是在美国国税局刑事调查处做特工，专门从事国际秘密洗钱调查。在过去的五年里，我一直在金融犯罪执法网络(FinCEN)担任联邦执法部门的高级反洗钱政策顾问。正如本委员会所知，FinCEN真正独特的特点之一是其网络能力。它是美国联邦、州和地方执法机构代表的中心。正是在FinCEN, DEA的同事Greg Passic和我合作开发了一个模型，用来解释被普遍认为是西半球最大的洗钱系统——哥伦比亚黑市比索交易所(BMPE)。该模型是利用执法部门的情报开发的，描述了这个地下金融系统是如何运作的，并识别出易受攻击的瓶颈。 During my tenure at FinCEN I also served as the founding chairman of the Treasury Under Secretary for Enforcement�s BMPE working group.
主席先生，我今天的大部分证词将集中在BMPE这个全球洗钱系统上。然而，我想首先强调一下国际恐怖分子对BMPE和其他地下金融系统的利用。恐怖分子通常不需要洗黑钱，因为恐怖活动不像贩毒等其他犯罪活动那样产生金钱。然而，恐怖分子确实需要秘密转移资金。所有的地下金融系统——也称为平行支付系统——包括BMPE、Hawala和中国地下银行或Chit系统，都有主要的相似之处。这些相似之处中最显著的是它们能够便利匿名国际转账。这一特点使得这些系统对恐怖组织具有吸引力。我们知道他们利用这些系统偷偷地转移他们所需的资金来支持他们的活动。
鉴于最近发生的事件，我要提醒那些试图将美国执法资源集中在恐怖分子洗钱活动上的人。为恐怖主义活动洗钱或隐藏资金的独立而独特的系统并不存在。他们利用那些最容易获得、谨慎而廉价的转移和隐藏资金的系统。我们研究BMPE的时间越长，就越明显地发现，这种洗钱系统不仅被用于大量的犯罪活动，而且还被用于合法商业、资本外逃、逃税和简单的资产转移。最近的发展也表明BMPE经纪人已经越来越多地与中东的伙伴合作。除了在美国的典型安置外，毒品美元现在也被存放在黎巴嫩、以色列和巴勒斯坦。第一起世贸中心爆炸案的责任人还从委内瑞拉的一名BMPE经纪人那里获得了资金。我认为，通过充分确认那些在中东处理BMPE交易的个人、企业和银行，我们有机会标记支持包括恐怖主义在内的所有类型非法活动的交易。美国最近对毒品资金的调查发现，中东地区的企业有洗钱行为。其中一些人与恐怖分子圈子有关。 The knowledge that U.S. investigators gained by tracing funds generated by the BMPE cells operating in the United States will prove tremendously valuable in developing a workable game plan to pursue terrorist finances. The BMPE system is funded almost exclusively by drug money while the other systems that I mentioned are often funded by parallel transactions of legitimate trade. Thus for the BMPE, terrorism is yet another compelling reason to disrupt and ultimately dismantle this purely illegitimate system. In addition we must either bring the other systems under close scrutiny and regulation within the world�s legitimate financial community or dismantle them as well.
我余下的证词将集中于BMPE作为一个全球洗钱系统，它对我们国家构成的危险，以及它对我们的执法、商业和金融社区构成的挑战。BMPE给我们国家带来了许多危险。这一系统最直接地促进了哥伦比亚毒品贸易，它允许哥伦比亚毒品批发商以一种相对安全的方式，每年将美国毒品销售产生的50亿美元转化为哥伦比亚的比索。反过来，BMPE使这些数十亿美元可以作为商品在我们受监管的金融系统之外出售。在那里，它们为那些需要难以追踪的谨慎资金来源的人做好了准备。正如我前面提到的，美国执法部门有证据表明，其中一些资金过去曾被中东恐怖分子购买，包括那些在1993年炸毁世界贸易中心的恐怖分子。今天，通过BMPE与可能的恐怖主义资金的联系更加紧密，因为我们将看到，毒品资金进入美国金融机构的最初安排现在开始在世界各地的国家。
哥伦比亚进口商也可以获得这些资金，他们希望隐藏自己购买的美国贸易商品，并将其走私到本国。这种完全由BMPE资助的走私活动十分猖獗，以至于哥伦比亚政府无法对在哥伦比亚销售的近50%的零售商品征税。合法收入的缺乏使哥伦比亚政府不稳定，并妨碍其在本国打击毒品供应商的能力。此外，哥伦比亚的商界一直处于不稳定状态，因为那些选择合法经营的企业发现，几乎不可能与那些销售走私商品的企业竞争。哥伦比亚毒品走私者能够用他们的数十亿美元资助哥伦比亚反政府武装，后者站在可卡因和海洛因生产设施之间，而美国和哥伦比亚政府正试图消灭哥伦比亚的毒品交易。最后，叛乱分子不仅用这些毒品钱来资助他们的军事目标，还资助恐怖主义行动，目的是促进他们的事业，并阻碍他们在哥伦比亚的敌人。
美国执法部门有权力、能力和知识来严重破坏并最终摧毁BMPE。这样做将迫使毒贩和洗钱者使用更容易受到执法部门打击的洗钱策略。有相当多的证据表明，执法可以影响BMPE系统。有力的执行银行保密法案》(BSA)和其他反洗钱法律造成了哥伦比亚毒品贩子愿意出售他的药品收入份额BMPE比索代理折扣超过30%而不是冒险转移资金或洗钱自己在美国的应用纽约货币服务企业的地理定位订单对BMPE系统投放毒品货币并随后转移资金的能力产生了巨大而短暂的影响。旨在渗透BMPE系统的秘密行动已经从货币安置在美国转移到外国地点。然而，尽管在这一领域20年的执法努力中进行了这些和许多其他活动，我还必须指出，BMPE仍然是哥伦比亚贩运者为其毒品收益洗钱的主要工具。洗钱系统就像一个气球。如果你把它们挤在一个地方，它们就会在其他地方变大。美国执法部门面临的主要挑战是如何以一种系统的方式协调他们的活动，并打破气球。
应该指出的是，我们的许多执法努力更值得注意的是，它们在多大程度上扰乱了该系统，而不是将违法者绳之以法。然而，BMPE是一个金融系统，因此它不依赖于任何个人或个人团体。因此，一项完全针对逮捕和起诉使用该系统的毒贩和洗钱者的计划本身不会阻止该系统。执法部门面临的第二个主要挑战是，将破坏和拆除该系统的目标与起诉使用该系统的个人放在同等地位。当然，国会和政府也面临着相应地衡量其成功的挑战。
美国金融机构及其监管机构面临着不同的挑战。金融界做出了实施我们的反洗钱法律。哥伦比亚人贩毒者几乎阻止了他们在美国的资金洗钱。他们为BMPE比索经纪人支付了大量费用，以从他们的手中取出这种高风险的活动。经纪人无法处理的资金，贩运者走出全国，但销售给BMPE是他们的首选方法。虽然银行并未将毒品扣除在一起，但他们应该得到一些信贷，即当前从美国毒品货币的转变。然而，其中也呈现出挑战。正在走私的大部分药物仍然被私出的药物仍然被置于美国金融体系，通过各自的外国银行及其美国与美国通讯银行之间的国际记者银行关系。虽然我们的美国金融机构的前门闭上了那些带来不良收益的人，但国际记者银行业的后门开放。对美国金融机构及其监管机构的挑战是关闭无人防守的后门。
在我更深入地讨论这些主题之前，让我先简要地描述一下这个系统。
哥伦比亚黑市比索交易所是用来洗黑钱的地下金融系统中最臭名昭著的例子。我们认为，哥伦比亚每年有多达50亿美元的毒品收益(大约是美国毒品批发收益的一半)通过这个系统被洗白。在世界各地，还有其他地下金融系统或平行银行系统以大致相同的方式运作，如中东的Hawala系统、中国地下银行或亚洲及环太平洋地区的Chit系统。然而，BMPE系统是唯一一个几乎完全由非法收益，即毒品美元提供资金的系统。
在美国销售毒品可以产生货币。没有人会用他或她的支票簿或信用卡来买毒品——至少现在还没有。在美国，每一层级的药品销售和分销机构都从现金中提取他们的分成，并把剩下的分成。最后，哥伦比亚供应商的批发份额被聚集在纽约、迈阿密、休斯顿、芝加哥和洛杉矶等毒品入境港口的秘密藏匿处。在这一点上，哥伦比亚毒贩有一个严重的问题。现金不仅比他进口的毒品更重更笨重，而且是一种更珍贵的商品。哥伦比亚的药品生产和供应业务的产能约为30%。因此，如果一船毒品被查获，很容易更换，但如果损失了钱，就无法替代了。哥伦比亚毒贩面临的难题是如何在不被美国或哥伦比亚当局发现的情况下，将这笔现金以比索的形式运回哥伦比亚。
BMPE比索经纪人，始终需要美国美元来源，是一种现成的解决方案。自20世纪60年代后期以来，BMPE已存在，作为哥伦比亚进口商的手段，以便在哥伦比亚中央银行系统避免强制执行的资费。比索经纪人提供了在美国金融体系中将美元放在美国金融系统中的额外服务，并代表哥伦比亚进口商直接将其直接转交美国出口商。在开始，比索经纪人使用货物的哥伦比亚的出口商给美国，例如剪花和咖啡，作为他们的资源。然而，哥伦比亚毒贩提供了比索经纪人，他无法拒绝的交易。该药物以大量折扣提供，高达30％，以弥补比索经纪人，以便他购买的美元以货币的形式造成货币并带来相当大的风险。比索经纪人开始改变他们做生意的方式，以便在美国金融体系中放置药物，并满足两套客户，哥伦比亚毒品贩运者和哥伦比亚进口商的需求。一旦进程到位处理肮脏的钱，几乎没有理由回到旧的方式并支付美元的全价。哥伦比亚贩运者可以提供几乎无限的资金供应。如果事实，估计年度批发哥伦比亚药物收益率达到8美元至120亿美元。 There is only enough demand for dollars through the BMPE to accommodate about half that amount. The end result is that the BMPE became almost wholly funded with drug dollars.
如前所述，执法的最大挑战是需要采取协调一致的办法。我们已经在BMPE执行的几个领域取得了进步，但到目前为止，我们还没有在BMPE系统作为一个整体的协调攻击中结合这些成功。我坚信,我们唯一的希望摧毁这个系统是我们所有工具的使用在一个努力力计算药物相对安全的美元BMPE进入竞技场,提供更安全的毒品贩子和更容易执法。
联邦、州和地方两级洗钱管辖范围的大量重叠是目前BMPE战略缺乏协调的根本原因。我们国家的大多数执法机构都有某种形式的洗钱管辖权。乍一看，这似乎是洗钱执法的最佳覆盖范围。在这一点上，我还要指出，毫无疑问，这些机构中的每一个都愿意尽最大努力执行洗钱法。然而，特别是在联邦一级，执法行政是一项竞争性的工作。联邦预算中只有这么多执法经费。这些机构之间对这些基金的竞争非常激烈。联邦资产没收基金将一定比例的没收和没收资金返还给各自的没收执法机构，加剧了这一问题。没收资产是大多数洗钱诉讼的主要部分。将没收的资产归还给个别机构的预算，只会助长反洗钱执法领域的竞争。 Our efforts to include BMPE investigations in the National Money Laundering Strategy have not really addressed this problem.
这些竞争压力也不利于合作调查和信息共享。如果我们希望戳破洗钱气球，真正的信息共享和全面的调查协调是至关重要的。我们必须解决谁是检察机关的功劳，谁是被没收资产的功臣这一棘手问题。BMPE在真正的全球基础上运作，其唯一的限制是其用户的安全性和盈利能力。它在这样一种环境中蓬勃发展，在这种环境中，每当跨越边界时，无论是机构、国家还是国家之间的边界，它的对手都会受到一套新的规则的阻碍。我们不能允许机构间的竞争在这个已经复杂的执法环境中继续下去。
执法的第二个挑战集中在我们对这一领域成功的衡量上。我们现在的主要重点是起诉个人，没收和没收他们的资产。当然，这种传统方法仍然是任何执法行动的重要一环。然而，BMPE不依赖于任何个人或个人组继续其操作。它是根据传统银行系统之外的美元需求来运作的。只要这些钱是可用的，并且可以安全地提供给用户，系统就会继续运行。此外，尽管存在被捕和起诉的风险，该系统的规模和利润足以吸引替换者。因此，个别案件和起诉不应成为我们在这方面努力的唯一目标或唯一衡量标准。破坏系统应该是执法行动同样可以接受的目标。同样，这里的挑战不仅是沿着两条衡量线追求成功，而且是以一种协调的方式这样做，以便在同一时间在所有方面保持压力。
早些时候，我谈到了《银行保密法》（BSA）及其由银行监管机构实施的管理，以及我们的金融机构如何对贩毒者通过我们的金融系统转移非法资金的能力产生了深刻的负面影响。当哥伦比亚毒品开始大规模进入美国毒品市场时，主要入境口岸的银行，特别是迈阿密，实际上充斥着毒品货币。一开始，毒贩能够将一箱箱的货币带到当地银行，然后将其电汇到任何他们想要的地方。执法部门和银行监管机构发出了警报，BSA货币报告条款的执行开始生效。该法令的有效性、银行界以及政府的执法和监管部门将脏钱拒之门外的决心，严重削弱了洗钱者利用我们金融系统的能力。不幸的是，它没能把这些肮脏的钱一扫而光。
药品销售产生巨大的收入和利润。转移和清洗这些资金的需求带来了巨大的压力。BMPE是哥伦比亚毒贩用来对付BSA的主要工具。事实上，哥伦比亚毒品批发商向美元比索经纪人提供的折扣是衡量BSA有效性的一个指标。毒品贩子宁愿以高达30%的折扣出售他们的美元利润，也不愿承担自己洗钱的风险。这样一来，他们就把洗钱执法风险转嫁给了美元比索经纪人。最初，比索经纪商能够通过低于政府欧元和银行检测阈值的交易将毒品货币存入美国金融机构。但迫使这名毒贩以大幅折扣出售资金的压力也在比索经纪人身上增加。
这家经纪商通过使用国际代理银行来应对在美国进行货币配售的压力。常设调查小组委员会汇编的一份报告强调了代理银行关系易受洗钱影响的问题。由参议员卡尔·莱文(Carl Levin)发起的参议院第1371号法案(Senate Bill S.1371)也提到了这些弱点。下面是一个通过与BMPE直接相关的代理银行进行洗钱的例子。
比索经纪人已经开始向银行与主要美国银行与主要的通信关系的国家进行拨款。选择的国家是那些有宽松洗钱法的人或那些法律执行的人。在退货时，外国银行可能会在外国银行美国举行的美国电子银行举行。这些美元划定的银行支票在拉丁美洲市场的完全可转让的收银员检查相同的重量。因此，支票易于向哥伦比亚进口商销售为基于美元的金融工具，这些金融工具在这些拉丁市场中易于接受。经纪人经常迄今为止，您的支票起草了哥伦比亚进口商指定的各自收款人的姓名。外国银行还可接受货币存款，然后订购与其记者账户的电汇转账给存款人指定的账户。
这家外国银行只剩下大量的美元，没有一家银行想把多余的美元留在手边。由于他们在美联储没有账户，他们通过向代理银行存入货币来消除多余的部分。这取代了通过卖出支票提取的资金，并消除了货币过剩问题。这笔交易的效果是，我们重新将美国毒品货币存入我们的金融系统。唯一的区别是，美元比索经纪人使用银行的代理后门，而不是迈阿密或纽约的前门。
The BSA has worked in that we have begun to force the dollar peso brokers to move their money off shore rather than structure the deposits here in the U.S. The challenge presented to banking community and their regulators is to keep up the pressure in the U.S. while also keeping drug currency placement out of their correspondent institutions as well. Law enforcement sources have noted an increase in correspondent BMPE activity in Haiti, Guatemala, the Dominican Republic, Venezuela, Israel, Lebanon, Palestine and Australia. When one views this list it is easy to see that these dollars can be made available to individuals with much more heinous purposes in mind than smuggling duty free refrigerators into Colombia. The BMPE is a global problem呼吁全球协调。鉴于最近的恐怖主义行为，我们迫使这些数十亿美元从这个系统中迫使这些系统，这使得它们可以在真正的全球范围内能够对需要封闭资金的任何人提供。
最后，我想重申，我国政府有能力、有权威、有知识，现在就对BMPE采取行动。问题是，我们如何让我们的部队承担这样的责任，从而拆除BMPE？我认为答案在于消除分散的反洗钱管辖权带来的问题。我建议，这可以通过建立一个最高级别的特别工作组来实现，该工作组将负责协调和指导我们针对BMPE和其他地下金融系统的执法工作。该工作队最重要的第一步是建立一个单一的执法洗钱情报库。该存储库必须包括一种方法，用于实时检索最敏感的执法信息。如果我们希望真正废除这些制度，我们就必须将这一最宝贵的资源交给一个负责大局的工作队。此外，一旦他们掌握了这些信息，他们就必须有权在他们认为适合其任务的情况下传播这些信息。工作队还应有权自行采取行动，或指导其他执法行动按照这些方针开展工作。执法部门已经看到了这种联合努力的必要性，但迄今为止，它们未能实现预期的合作水平。我相信，一个高级别的工作队将取得令人期待的成果。
我的证词到此为止。
谢谢主席先生。