指数

杰瑞贝尔曼的证词
执行董事
民主与技术中心

之前
参议院选择智慧委员会

在
改进美国反恐项目的立法措施

2001年9月24日

主席先生、副主席先生、委员会成员们，感谢你们给我机会在这次听证会上就以符合我们基本宪法自由的方式加强我国对恐怖主义的防御这一重大问题作证。

民主与技术中心是一个非营利性的公共利益组织，致力于为新的数字传播媒体促进公民自由和民主价值观。我们的核心目标包括加强隐私保护和维护互联网的开放架构。除其他活动外，CDT还协调数字隐私和安全工作组(DPSWG)，这是50多个计算机、通信和公共利益组织、公司和协会致力于信息隐私和安全问题的论坛。乐动冠军

9·11恐怖分子劫持和袭击世贸中心和五角大楼造成了巨大的生命损失，CDT与全国人民一起感到悲痛和愤怒。和许多人一样，我们规模相对较小的员工也有朋友和熟人在这些令人发指的行为中丧生。我们强烈支持我们的政府努力追究那些指挥和支持这种暴行的人的责任。

很明显，在美国的反恐手术中需要改进，似乎有很多事情可以在不伤害公民自由的情况下进行。但是，我们从历史中讨论了危险时期匆匆开展的历史 - 特别是削弱政府行使强制性或侵入权的控制 - 通常侵犯公民自由而不加强安全。在目前的气候中，故意行动并确保我们的反应是均衡和适当的目标，这更重要。如果我们放弃宪法的自由，对我们的民主生活方式的基础，那么恐怖分子将赢得。

在这方面，主席先生，我们赞扬你和委员会举行这次听证会，并花时间审议政府提出的立法建议和你提出的立法建议。只有通过听证程序，你和美国公众才能了解提议的内容，它将如何改变现行法律，以及这些修改是否对9 / 11袭击可能暴露的任何缺陷作出回应。正如布什总统和他的军事顾问们正在花时间计划他们的应对措施，以确保他们在打击恐怖分子目标的同时，将附带损害降到最低，因此，本届国会有责任避免对宪法造成附带损害。

关于Graham主席的评论《情报防止恐怖主义法》

我的证词将专注于董事长格雷厄姆“智力恐怖主义法”和政府拟议“2001年反恐法”的电子监测规定。我的同事Kate Martin将专注于需要澄清的账单中的其他几个规定。董事长法案的许多规定略微突出，适当地制作以仔细提供所需的情报能力;但是，我还将突出账单 - 第201 - 第201 - 可能对互联网产生广泛影响的规定。

如你所知，这个委员会——以及目前情报机构的法律结构——是在水门事件之后建立的，目的是改善情报工作，并确保美国人的权利不被以前存在的庞大而有时模糊的情报机构所侵蚀。情报的法律和监督体系不仅源于对公民自由的担忧，也源于对提高情报收集效率的担忧。因此，委员会使命要求对任何新的情报机构进行仔细审查，我们赞赏委员会为此举行这些公开听证会。

主席法案和司法部长法案中的一些条款将改变1978年《外国情报监视法》(FISA)的条款。正如委员会也清楚地知道的那样，FISA赋予了情报界广泛的权力。根据该法案，联邦调查局和中央情报局(CIA)有相当大的能力来进行电子监视，而无需按照我国国内的窃听刑法要求的高标准(如显示犯罪行为的可能原因、通知和最终的对抗式审查)。作为允许更大规模情报监视的大幅降低标准的交换条件，FISA要求在出于情报目的进行的电子监视和出于刑法目的进行的电子监视之间建立一堵清晰的隔离墙。FISA是基于一个明确的理解，即它不会成为外国情报监视在国内刑事调查中使用的后门。偶然收集到的关于犯罪问题的FISA信息可以通过这面墙共享，但FISA监视的目的必须是情报。这是为了避免FISA监视的低标准严重侵蚀我们的宪法权利。

当我们阅读主席的法案时，我们对委员会维持情报当局与国内执法规定之间的区别的意图表示赞赏。我们特别高兴地看到，主席的法案似乎并没有打算改写外国情报监视法的权限。然而，正如下文所述，我们认为，司法部长的法案并没有反映这种更深层次的理解，而是将彻底破坏FISA原则，允许在刑事调查中使用外国情报监视标准。(参见《行政法案》第151-157节)因此，虽然我们对某些具体条款感到担忧，但我们认为，主席的法案制定的范围要窄得多，针对当前情况的针对性更强。

首先，我们注意到第204条试图明确联邦调查局可以进行第三条刑事窃听和FISA窃听，以不同的目的拦截相同的通信。如果处理得当，这是一种更加直接和适当的方法，使刑事调查和情报调查并行进行。我们需要与委员会一起探讨这一节的具体语言，但如果它跟踪在逐节分析中表达的意图，我们认为这是一个合适的方法。

第202条，关于某些外国情报监视机构的监视期限，引起了一些关注。《外国情报监视法》已经批准对个人进行电子监视，其时间是第三章监视的三倍。根据第202条，在进行任何司法监督之前的监视期限将从90天延长到一年。在实际搜查的情况下，这一期限将从45天延长到一年。在该法使用的22年历史中，法院只拒绝过一次FISA申请。司法审查，在45或90天之后，似乎并没有太多的负担;如果监视继续下去，考虑到在这些问题上的自由裁量权历史，法官肯定会重新下令。这一规定的风险在于，在没有任何司法监督的情况下，徒劳无益的监视可能会持续很长一段时间。

第203款，即援助款，也可能需要更仔细地起草。在某种程度上，正如逐节分析所指出的，它只需要来自服务提供者的额外援助，而这些援助无法预先确定，我们认为这是一个有节制的反应。然而，我们认为，该语言应与工作人员一起审查，以确保它不是授予新的监督权力。

第201节提出了担忧，并且是我们不应该在这种复杂的电子监禁法领域立法的一个领域。坦率地说，我们发现语言是非常暧昧和潜在的广泛。它必须进一步讨论和更仔细的起草。

根据草案，该条款将从“电子监视”的定义中排除发送给计算机的任何“指令或信号”——如果这不是与他人的通信，或不是用于合法信息检索的——从而使此类信息免于FISA降低的标准。当我们读到第三章和FISA的相互作用时，这将允许在没有司法监督的情况下拦截此类信号。

尽管该条款显然是为了允许拦截“来自海外的黑客”的通信，但它也对广泛类别的其他受保护的通信进行了扫描。它似乎包括，例如:

或发送到自己的电脑、掌上电脑或无线电话的任何其他命令。所有这些敏感的通信，在合理的隐私预期和执法目的需要搜查令的情况下，现在都可以在外国情报监视法和不受司法监督的情况下获得。

同样不清楚的是，该条款如何在实践中应用。在互联网,这样的分组交换的数据截取环境很难(如果不是不可能知道在许多情况下,数据包截获包含一个“指令或信号”电脑和不适合信息检索,和其中包含的信息,应该要求司法秩序。在许多情况下(如果不是大多数情况)，只有在通信被拦截、读取和分析之后，才能看到是否应用了该规定。因此，如果使用这一条款，似乎将为拦截大量通信创建一个许可证，而这些通信最终将在读取和分析后被丢弃。

201条款似乎会在FISA的电子监控要求中制造一个巨大的漏洞，允许在没有司法监督的情况下拦截大量个人通信。至少，它确实需要重新起草;如果它的目标是允许拦截黑客攻击计算机，那么通过允许目标计算机所有者同意拦截对其计算机的攻击的条款，似乎更好地解决了这个问题。

我们建议删除这一节或对其进行实质性的澄清。

对行政建议的意见

政府的2001年反恐法远远超出了本委员会的测量响应。它将扩大联邦政府当局，包括智力机构当局，进行电子监测，并以其他方式收集美国公民的信息。一些变化是非常基本的。该法案包括许多复杂的规定，延长监测法（同时提出有关如何实施的许多问题），并改变刑事调查与外国情报调查之间的长期区别。许多变化与9月11日恐怖袭击事件提出的安全问题无关。许多人不仅限于恐怖主义案件，而且涉及刑事调查。司法部以前已经提出了一些，其中一些甚至被国会委员会拒绝了。

就本委员会管辖范围内的问题而言，乐动冠军这些是我们最重要的问题：

下面是对政府法案的更详细分析。我们再次赞赏和赞扬本委员会为收集公众意见和在今天举行这次听证会所作的努力。我们希望委员会将推进其法案和政府法案中的那些没有争议的、对9 / 11悲剧性袭击作出反应的条款，但将推迟我们已经确定的其他更复杂和分裂的条款。我们期待着与委员会和工作人员合作，在我国历史上这一危险的时刻作出适当的反应，并避免仓促对可能最终危及自由和安全的立法作出判断。

行政法案的扩展分析

政府条例草案有两种规定，引起了担忧：那些将降低政府监测标准的条款以及解决困难信息共享问题的人。

就收集标准而言，我们的执法和情报机构已经拥有广泛的权力来监控各种通信，包括电子邮件。刑事窃听法规和外国情报监视法案已经涵盖了恐怖主义。一段时间以来，人们已经认识到这些标准需要加强政府监督的标准。我们认为，政府法案中提出的削弱这些标准的变化是没有理由的。我们特别反对取消司法审查的改革，司法审查是防止滥用的最重要的保护。

《外国情报监视法》(Foreign Intelligence Surveillance Act)允许美国联邦调查局(FBI)在国际恐怖主义调查中进行电子监视和秘密人身搜查，包括对美国公民的监视。FISA还授权法院命令查看某些商业记录。正如你们所知，FISA的标准远低于刑事窃听的标准，作为回报，监视应该集中在收集情报，而不是犯罪证据。FISA法庭去年批准了1000多份监视请求，但在其22年的历史中只拒绝了一份请求。

与政府想要避免对其权力的司法控制这一无可支持的愿望不同，也许国会面临的最核心和最重要的问题是信息共享问题。多年来，这一直被认为是一个非常困难的问题;鉴于目前的压力气氛，这个问题尤其难以令人满意地解决。我们想找出一个平衡的解决方案。但要做到这一点，就不能消除所有的规则和障碍。任何解决方案都需要保留这一基本原则，即中央情报局(CIA)和其他情报机构不应收集美国公民的信息。

秒103。授权的披露

允许公开任何行政部门官员通过窃听获得的信息。这显然太宽泛了，特别是考虑到18 USC 2517中允许在适当的情况下分享官员职责的模糊语言制作或者收到信息。我们最关心的问题是，中央情报局和其他情报机构将开始收集美国人的档案。应缩小这一规定，以便授权向负有情报、保护、公共卫生或安全或移民职责的人员披露信息，但这种披露必须与接受披露的官员适当履行公务有关，并附带一项条款，即任何条款均不得授权任何情报机构改变其现有职权。(与其修改第三章的定义部分，不如直接将这些概念构建到第2517节中。)

105秒。。使用外国政府的窃听信息。

允许使用外国政府的监督信息，即使是以违反第四修正案的方式被扣押。105条款使得监测信息收集的关于外国政府的美国人(只要美国官员没有参与拦截)容许在美国法院即使这样的拦截,从而会被非法在美国这样一个条款滥用的时机已经成熟,并提供不健康的激励更广泛的外交对美国个人的监视。

151秒。。对外国情报监视下的非美国人进行电子监视的命令期间。

允许在不受司法监督的情况下进行长达一年的秘密搜查和电子监视。根据现行法律，FISA法院可以下令对“非美国人”进行为期90天的监听，之后政府必须向法院报告监听的进展，并证明进一步监听的必要性。法院可以授权长达45天的搜查。该修正案将两个时间框架都延长到一年，这意味着政府最初的单方面显示之后一年将没有司法审查。我们认为这太长了。我们建议保留目前的时间框架，以便进行初步批准。(毕竟，对包括恐怖主义案件在内的刑事窃听的批准期限，已经远远超过了30天。)如果，在90天的电子监视或45天的实际搜查之后，政府能够证明监视或搜查当局的持续正当性，那么我们将同意法院可以授权更长的监视。我们建议电子监视为一年，实物搜查为180天(因此保留现行法律的认识，即实物搜查比电子搜查问题更大，需要授权的时间更短)。

第152条多点权限。

允许在外国情报案件中不受限制地进行巡回监听，包括针对美国公民的监听——无视宪法关于必须“特别描述”搜查地点的要求。这一条款旨在为联邦调查局提供情报调查的“流动监听”权力，类似于已经存在的刑事调查。参见18 USC 2518(l1)。即使政府无法提前指明，政府也可以通过“流动监听”拦截嫌疑人使用的任何电话或电子邮件账户。从宪法上说，流动监听权是可疑的，因为它违背了第四修正案的要求，即任何搜查令都必须“特别描述要搜查的地方”。然而，拟议的措辞没有限制流动监听权的行使，也没有为FBI的行使提供指导。拟议中的变更仅仅授权法院向任何“个人”发出命令，命令他们配合政府的监视请求。如果流动监听机构的目标应该是被监听的人，而不是电话设备，那么监听机构就应该仅限于监听目标——它应该只允许监听目标是一方的通信。这种限制在这项提议中是不存在的。

第153节。外国情报信息

允许联邦调查局收集外国情报调查的宽松标准下的刑事案件的证据 - 围绕标题III中的窃听要求的相对严格的要求。这一节只是将单词“the”改成了“a”，实际上会对窃听法的结构做出根本性的改变。它将允许政府在有任何反情报目的的刑事调查中使用更宽松的FISA程序，并将首先破坏在FISA下授予不同标准的区别。根据现行法律，只有在收集外国情报是监视的“目的”时，才能使用FISA。拟议的条款将允许FISA的使用，如果这是“一个”目的，即使主要目的是为刑事起诉收集证据。这是法律上的一个不寻常的变化，没有任何理由。

第154节。对外情报信息共享

在没有标准的情况下，允许将大陪审团信息、第三条窃听信息以及在刑事案件中获得的任何其他“外国情报信息”与许多不参与执法的联邦官员共享。这是法律上的彻底改变。“外国情报信息”没有定义。该条款对共享信息的目的没有限制，对信息的重用或重新披露也没有限制。它不需要显示需要，也不包括监管审查或批准的标准。如上所述，一名刑事调查人员可以与白宫工作人员分享收集到的有关政府外交政策批评人士的信息。至少，这项规定应该大幅削减。

第155节。笔登记，陷阱和追踪机构

消除在情报案件中使用笔录、陷阱和追踪装置的唯一有意义的法定管制。法律目前需要一个表明，被监视的人是一个外国权力，一个外国权力的代理商或从事国际恐怖主义或秘密情报活动的个人。这项修正案将消除该标准，并允许在政府声称与持续的情报调查相关的情况下，使用FISA进行笔注册。与DOJ在其逐个部分中的断言相反，这与刑事案件中的笔登记标准不同。在那里，监督必须与持续的刑事调查相关，这是对刑法停泊的。对外国情报调查没有类似的制约，因为他们可以在没有任何刑事行为的情况下开放。这一规定忽略了政府仅针对涉及外国权力的情报的情况授予FISA的特殊规则。

第156节。业务记录

允许在没有司法审查或监督的情况下，根据联邦调查局特工的要求查看任何商业记录。传统上，联邦调查局没有能力在情报调查中强制披露信息。强制当局仅限于刑事案件，在这些案件中，该制度的公开和对抗性质提供了防止滥用的保护。例如，在刑事案件中，包括国际恐怖主义案件，联邦调查局可以在检察官和法院的监督下获得大陪审团传票，而这些信息与刑事调查有关。联邦调查局没有能力在情报调查中调用大陪审团的权力，因为这些调查是在没有任何犯罪活动的嫌疑的情况下进行的。1998年，为了扩大情报权力，修订了《外国情报监听法》，赋予联邦调查局新的手段，迫使航空公司、巴士公司、汽车租赁公司和酒店披露记录:国会制定了一项程序，允许联邦调查局向任何《外国情报监听法》的法官或地方法官举报。联邦调查局只需要明确指出，这些记录是为了外国情报或国际恐怖主义调查，而且有具体的、明确的事实，让人有理由相信这些记录涉及的人是外国势力的特工。这并不是一个累赘的程序，但它将强制程序置于某种司法控制之下。政府的法案将废除1998年的修改，并允许使用“行政传票”，而不是根据FISA向法院申请获取任何商业记录。行政传票是由联邦调查局特工签署的一张纸。没有司法审查，没有正当理由的标准，没有监督。 Particularly in intelligence investigations, which are not even limited by the scope of the criminal law and in which there is no involvement of the US Attorney's Office, FBI agents should not have such unreviewable discretion to compel disclosure of personal information.

明白了。157。其他国家安全部门

允许在反情报调查中更大程度地获取银行、信贷和其他消费者记录。当前法律规定允许联邦政府获得敏感的银行、信贷和其他消费记录FISA的放松和神秘的监督下,但只有当有“具体而有力”的事实表明,目标消费者是“外国势力或外国势力的经纪人。”第157条将取消这些基本要求，只要联邦调查局官员证明反情报调查需要这些敏感的消费者数据(以及获取信用报告的单方面法院命令)，就强制要求披露这些数据。ReportsReports第157条将消除“外国势力代理人”的标准

因此，该科将大大增加非外国势力代理人的消费者或团体获得个人信息的机会。在每一种情况下，允许访问消费者信息的机构都将被禁止披露已获得的信息或记录。

第158条。披露教育记录

修改保护教育档案的法律，允许人们查阅这些档案。虽然这在恐怖主义案件中可能是合理的，但这一条款涵盖了所有涉及“国家安全”的案件，而且涉及面太广。

第159节。总统的权威。

似乎不允许对没收财产提出司法挑战。至少，一定有这样的机会。第二项条款允许使用秘密证据。这种证据的使用，如果允许的话，必须在一个比这里提供的信息适当保密更高的标准上。政府必须说服法院，向当事人披露将导致迫在眉睫的严重损害，法院必须要求政府向当事人提供经过消毒的信息。