犯罪小组委员会
司法委员会
美国众议院
监督听证会
1994年执法法案的执行情况
1997年10月23日星期三
2237 Rayburn Building，上午10:00
dempsey证词
James X. Dempsey的证词
高级工作人员律师
民主和技术中心之前
官方司法委员会
犯罪小组委员会
CALEA实施
1997年10月23日
I.介绍和摘要
民主和技术中心（CDT）很高兴有机会证明关于1994年执法法案的沟通援助（CALEA）的执行情况。
我们的证词将进行以下几点：由于国家的通信基础设施继续发展并扩大他们在日常生活中，维持执法权，隐私和创新利益之间的平衡令人统治性很重要。
- 对立法的影响已经严重偏离轨道，主要是因为联邦调查局已经离开了标志着法律起草的合理性，而是试图扩大政府监督能力。
国会必须介入FBI，即不能决定国家的电话系统的设计，不能坚持行业默认超越现状的能力。国会必须介入以将CALEA返回到狭隘的焦点上，并没有扩大执法机会。
CALEA妥协的基本要素
CALEA计划“平衡三个关键政策：（1）保留执法机构的狭隘专注的能力，以执行适当授权的拦截：（2）面对越来越强大，个人揭示技术的保护隐私：和（3）为避免妨碍新的通信服务和技术的发展。“司法机构。代表103-827，p。13。
国会在卡莱亚袭击的平衡的基本特征是：
（1）需要电话公司确保其系统继续使政府机构能够拦截通信和相关的呼叫识别数据，尽管在技术中的发展方面。
（2）执法的窃听能力将被保留但未扩大。
（3）执法将无法决定系统设计;相反，如果标准过程失败，则该行业将开发实施的技术规范，呼吁联邦通信委员会（FCC）。
（4）将加强隐私保护，特别是加入
对越来越丰富的交易或信令数据类别的保护，以及载体将需要保护未被授权截获的通信的隐私。
（5）将偿还运营商，以便在改造现有设备并增加额外的执法能力。
（6）问责制和监督机制将确保实施过程开放，以便由国会和最终由大众审查。
CALEA现在处于危险之中。
CALEA于1994年10月通过。三年后，规约的执行处于不确定性的状态，即在危险中逐渐瘫痪，其仔细制作的余额在危险之中：
迄今为止，联邦调查局仍未发出最终能力通知，建议通信运营商必须能够容纳多少合法执法监测。到目前为止，联邦调查局的两项努力已经提出了远远超过历史模式的监视能力。但是，容量应该是实现的容易部分。国会认为这需要一年;现在几乎是三个。
就问题而言，在联邦调查局试图决定将服务提供商及其制造商提供服务提供商及其制造商，以遵守CALEA的能力要求，决定采用增强的监控能力，并阻止了采用没有的行业标准包括所有FBI的详细建议。
看来，联邦调查局正在避免偿还运营商的全部成本，为运营商转移成本，从而避免了优先考虑执法需求和击败问责制原则的责任。
CDT和其他公共利益组织加入了蜂窝行业，敦促联邦通信委员会（FCC）接管CALEA的实施。CDT争论FCC，拟议的行业标准在扩大执法能力方面已经走得太远，并且未能保护未被授权被截取的通信的隐私。
与此同时，1998年10月25日，CALEA的实施截止日期正在迅速接近，联邦调查局正在威胁到对任何未能符合其对法律解释的公司寻求制裁。
Calea是如何偏离的？
由于CALEA颁布，FBI试图强制执行它所希望的法规，而不是国会颁布的平衡和狭隘的法规。数字电话立法的早期版本将赋予全国电信系统的正义设计控制部。国会拒绝了这种方法。它颁布了广泛的功能标准，并推迟到行业标准过程，以开发解决方案，如果该过程失败，呼吁FCC。联邦调查局总监Louis Freeh于1994年作证，该委员会的工作是早期版本的“巨大改进”。Freeh作证说，修订的法案是“显着妥协”，它取得了“精致，危重的平衡”。他强调，立法“反映了每一项规定的合理性。”
自代表团完成其工作以来，联邦调查局已拒绝合理性。它试图占据行业标准过程，并试图为国会明确否认的国家电信系统的设计控制类型。FBI试图使用该规约利用新型数字技术的潜力来增强，而不是仅仅维持其监视能力。
- 大会现在可以做些什么？
CDT是一个隐私和公民自由组织，专注于促进新的数字媒体中的民主价值观。CDT的当前工作人员都参与了CALEA的发展。我自己是向房子里发起Calea的小组委员会的助理咨询，我在这项立法上花了大量时间。帮助将此法规放在一起，我们无法通过它的实施方式支持它。
CDT在这里没有质疑，这些目标是在持续的技术变革面前保留政府对政府进行电子监视的近距离能力的目标。我们在这里也没有质疑窃听是一个有用的执法工具，尽管我们怀疑它并不像FBI声明的当前领导力那么重要。最后，我们今天不要求委员会阻止政府利用市场驱动的技术改变，从而提高监测。（CALEA辩论的一个讽刺之一是，在许多方面的数字技术提高了执法的能力。）反而，我们敦促委员会将CALEA实施过程返回到合理性的精神，以表现为CALEA的起草和制定。我们敦促委员会确保CALEA不会被解释为行业的任务，以肯定地设计监督基础设施，但仅仅作为一个要求，以FBI导演弗里夫的话来说，“Preserv [E]这一工具以来普瑞1968年。“听证会，p。113.由于技术的发展是在某种程度上使监控更容易，我们敦促委员会加强，而不是削弱窃听法，以保护无辜公民的隐私。
加州电力公司正面临众所周知的困境。该法例于一九九八年十月生效。实施标准尚未通过。即使明天就被采用，最早也要到1999年的某个时候才能被纳入设备。然而，FCC显然不愿卷入此事。这意味着，在1998年10月，如果不是更早的话，该法规可能会被提交到法院，给执法、行业和隐私带来严重风险。
现在很清楚，大会介入是时候重申它在1994年的平衡。它可以在不重新打开整个法规的情况下这样做。国会的目标应该明确表示，联邦调查局无法主导实施过程，并提高监控能力的联邦调查局的提案超出了卡利亚的任务。
国会可以通过指导联邦调查局立即开始迅速偿还运营商来实现这些目标，以实施拟议的行业标准减去位置跟踪和数据包交换选项，并减去FBI仍寻求的其他其他项目。
或者，国会可以修改CALEA第107（b）部分的语言，要求FCC在标准上提出统治。
鉴于联邦调查局造成的延误，国会似乎有必要延长1998年10月25日实施截止日期和1995年1月1日的报销截止日期。
国会应该明确地，位置信息不是CALEA的授权，但由于位置跟踪信息可能会越来越多地提供无线系统中的，无论在CALEA实施方面所做的任何内容，都应修改III题目，以制定可能的原因访问位置信息的标准。II。CALEA概述 - 大会打算的意图是什么？
对于电话的大部分历史来说，政府窃听的能力是电话系统设计的意外副产品，并且该能力仍然很大程度上静止。最近，该技术一直在迅速变化。在这次快速发展的时候，该行业可以忽略执法问题，并设计其系统最有效地满足市场需求，在这种情况下，有些变化将提高政府监测能力，其他人会阻碍他人。在另一个极端，行业，如果授权，可以建立一个全面的监视网络。有一个中等路线：社会可以努力实现平衡，保持狭隘的监视能力，同时保护隐私，并没有阻碍新服务的发展，以满足客户需求。
在CALEA，国会选择了这三条平衡路径。法律旨在确保技术的发展没有意外的侵蚀政府监测能力的影响。很明显，国会不打算要求以最大化其监视潜力的方式制定该技术。司法委员会报告说明卡尔梅的意图“至”保持一个狭窄的专注能力对于执法机构进行适当授权的拦截“（重点补充）。联邦调查局总监Louis Freeh反复作证，即立法旨在保护，而不是扩大自1968年以来的现有能力。该委员会的报告强调了CALEA的要求要狭隘地解释。
在确定联邦调查局实施的联邦调查局实施的方法有多偏不到偏离国会的意图方面，看看国会提交的实际问题是有用的。1992年至1994年，联邦调查局在联邦，州和地方执法机构进行了一系列调查，并发现了183个基于技术的问题，其中数以千万的监视。（问题涵盖了III III内容拦截和拦截呼叫识别信息通过笔寄存器和陷阱和跟踪设备。）
对FBI鉴定的问题，最常见的是缺乏细胞系统的足够容量，同时适应多次监测。这占所有问题的30％，法律执法可以识别。第二个最常见的问题是某些蜂窝系统无法提供呼叫识别信息的执法，实时或同时。（蜂窝系统收集拨号信息，但在可以访问信息之前存在延迟。）与特殊拨号功能相关的第三个最常见的问题集。基本上，当一个人使用速度拨号时，语音拨号或自动重拨或回拨时，钢笔寄存器在客户行上只能拾取编码命令，而不是它代表的完整编号。第四个最常见的问题是呼叫转发。法律执行无法使用电话公司提供的服务捕获到在中央办公室转发的目标线路的来电。像其他问题一样，呼叫转发不是一个唯一的“数字”问题;它存在于模拟世界中。还有其他杂项问题。 See Judiciary Comm. Rep., p. 15.
从这项调查中，对国会有明确的是，有问题的界定立法。当然，国会致力于确保未来技术的演变并未产生新的问题。但这是1994年国会的根本假设，即当时大多数设备能够满足执法监测要求。毕竟，在成千上万的窃听中，笔寄存器和陷阱和陷阱在1992-94时间范围内进行，已有183个记录问题。这种类型的记录不能作为全国的“电信系统的全面重新设计的基础。
代表大会的假设是正确的，在1994年以来，即使CALEA实施已经停滞不前，即使行业继续安装没有执法的要求的设备，也仍继续进行电子监测。从Calea颁布以来的几年中，窃听的数量，笔寄存器和陷阱和跟踪设备仍然在历时的高位，而被截获的人数和监控的对话数量已上升。无需全面重新设计电信网络。今天的大多数设备和服务都是“Calea符合Calea”。III。CALEA实施提出的隐私问题
尽管FBI所确定的问题的离散性质，并于1994年向国会提交给国会，尽管证据表明，国家电信系统继续支持执法防范窃听，但FBI已推动全面重新设计通信基础设施。联邦调查局主导了行业标准设置过程。在FBI的压力下，行业屈服，并提出了扩大监测能力的拟议标准，并未保护未被授权截取的通信的隐私和安全性。
两个行业拟议标准的两项规定具有重要关注：
A.位置跟踪
FBI希望无线运营商在任何蜂窝和PCS通信的开始和结束时提供具有位置信息的执法机构，从而转向全国的无线手机 - 现在将数百万普通公民使用 - 进入实时跟踪设备。这是国会的快速意图，由联邦调查局署署长在公共证词中的董事提供支持，这是CALEA不是包括任何位置或跟踪要求。
在第一个联合议院和参议院听证会导致CALEA的颁布，FBI导演Freeh明确地证明了CALEA不需要运营商统一地提供定位信息。Director Freeh作证说“呼叫设置信息”（后来改变为“呼叫识别信息”），因为CALEA要求并非旨在包括位置信息。vervh非常清楚地拒绝任何意图涵盖此类信息：
“[呼叫设置信息]不包括可能披露移动设施或服务的一般位置的任何信息，超出与设施或服务的区域代码或交换相关联的。没有任何意图，参考这个术语，获取任何可以正确称为跟踪“信息”的任何东西。听证会，p。6。
无线电话跟踪是对CALEA的非常有利的反对来源。FBI渴望把它放在桌子上。随后的Calea谈判中没有任何内容将其带回来。当FBI导演弗里夫返回国会赞美修订的CALEA票据时，他从未提到过跟踪。自法律签署以来，联邦调查局曾致力于声称跟踪是一个CALEA授权，行业，而永远不会同意这是一个任务，请将其纳入标准。
B.数据包交换内容交付
电信公司开始纳入其系统“数据包交换”协议，类似于互联网上使用的协议。在数据包交换系统中，通信被分解为单独的数据包，每个数据包都包含将数据包获取到其预期目的地的地址信息，它们被重新组装。
这种发展对政府监测有可能深刻影响。始终假设呼叫内容之间存在区别，这些呼叫内容有权根据可能的原因基于可能的原因和信令信息的完整第四个修改保护，并在更低的相关标准下受到保护。在CALEA，国会要求公司使用将这两个分开的技术进行使用。但在CALEA过程中，工业和FBI假设 - 显然只有很少的研究 - 提供从分组交换环境中的通信内容分开的信令信息是不可行的。因此，联邦调查局和工业提出了一种标准，允许公司提供整个数据包数据流 - 包括呼叫通信 - 当执法有权在笔记本订单下仅接收拨号或信令信息时。拟议标准依赖执法，解决内容的址信息，保持前者但忽略后者。
这种方法是遵循的，可以很好地代表呼叫内容与信令信息之间的区别，这是1986年电子通信隐私法案的核心假设。它还违反第103（a）（4）（a）条CALEA，这需要承运人确保其系统“保护[]通信的隐私和安全性，并呼叫识别未被授权被截取的数据。”
在抛弃丝网的基本区别之前，应该仔细的技术检查是否可以与完整数据包合理地分离出呼叫识别信息。在没有数据包交换标准的情况下，CALEA的实施可能会前进。在国会方向开展的FCC或其他实体的技术询问可以审查数据包交换的隐私和安全方面，并确定如何从政府撤回政府时扣除呼叫内容。授权接收它。否则，国会应该明确表示政府只能响应标题III顺序而无法访问数据包数据信息，而不是响应笔记本序命令
C. FBI寻求的额外监测增强功能
在上述尊重中，行业根据FBI压力提出的标准已经超过了通过CALEA授权的国会的外部限制。然而，联邦调查局已经明确表示，它不满意标准。联邦调查局敦促扩展标准，以便更远的功能进一步超越任何重大的国会。FBI的增强功能的“拳击列表”包括：
_多方监控- 联邦调查局希望手机公司设计自己的系统，以便政府可以监控各方甚至在拦截令的主题后不再参加电话。CALEA的目的是遵循目标，但FBI希望继续监测在法院命令的主题后不再接听电话。不仅是CALEA不授权的，而且否则将违反CALEA的第103（a）（4）（a）条，而第四次和第四修正案的特殊要求，因为执法未被授权拦截当他们没有使用订单中名为的设施时，没有按订单命名的人。
_扩展呼叫识别信息的定义- CALEA下的大部分争议涉及侦听呼叫内容与侦听信息截取之间的区别。呼叫识别信息用钢笔寄存器或陷阱和跟踪设备收集，授权不可能的原因，并且没有酌情审查，符合完全呼叫内容拦截。FBI正在寻求“呼叫识别信息”的扩展定义，以增加其在适用于钢笔寄存器的最小标准下获得的信息量。
但Calea拒绝了这种方法。由于国会关注呼叫识别数据和呼叫内容之间的区别模糊，因此在CALEA中包含在笔记本记录法规中的修正案，以便在执行笔注册时要求执法使用设备“限制记录或解码电子或其他呼叫处理中使用的拨号和信令信息的脉冲。“Calea第207（b）部分，编纂at.18 U.S.C.3121（c）。与拨号号码无关的其他信令或声音既不包括笔注册法也不包括CALEA。与此目的相反，FBI希望使用钢笔寄存器来收集截止后主体拨号的数字。这些数字不会在任何感觉中识别呼叫，而是与内容相关的。联邦调查局还在寻求客户的服务变化的线路通知，指示当事人何时按住呼叫的消息，以及当主题有语音邮件时指示的消息。
D.产能
促使国会采用CALEA的主要问题是乐动冠军令人担心的是，电话交换机不会有能力进行多次同时截距。这已经是蜂窝系统中的问题，特别是在纽约市，一些执法机构经营，并正在竞争蜂窝交换机上有限数量的监视港口。
由于执法监测活动显然从地区到地区的不同，CALEA要求FBI发出其对每个地理区域的能力需求的通知，因此运营商知道安装能力是多少。1995年10月，联邦调查局发布了首次提出的能力通知。它似乎要求主要城市的公司安装监控能力，以便同时监控高达1％的客户服务。这项提案被普遍批评为过度，FBI退出了它。
1997年1月，联邦调查局发布了第二次通知，根据过去的活动使用新方法。但是，这第二次通知也缺乏三种方式：
（1）联邦调查局夸大了执法的过去经验。1993年至1995年间，主席团收集了由全国各县或服务地区的联邦，国家和地方执法监测活动组成，由此，联邦调查局确定了每条交换机的24小时监控活动峰值26个月的调查期内。从切换到切换，这些峰不会发生在同一天，但联邦调查局将它们添加在一起，以获得假设的县域的“峰”，该通知要求公司达到同一天的监视发生。
（2）第二次通知和一些关于它的联邦调查局的非正式评论似乎暗示，服务特定领域的每一个运营商都必须安装足以满足该地区的总监测需求的能力，即使仅供参考该地区的一部分客户。联邦调查局（FBI）无用的通知的更广泛解释，将需要在每个开关中安装的运营商足以满足整个县或多县服务区预计预计的需求的容量。在这些解释中，第二次通知的要求将要求行业安装与历史监督活动无关的能力，纳税人数百万美元在不必要的报销中。
（3）第二个通知在拦截呼叫内容的能力和访问拨号号码所需的能力之间没有区别，即使CALEA需要区分呼叫内容与呼叫识别信息的拦截通过笔寄存器或陷阱和跟踪设备。FBI表示90％的监视涉及仅访问拨打号码信息，而不是呼叫内容。对于隐私是重要的，因为拦截呼叫内容的容量比拦截呼叫识别信息的容量更为侵扰（并且可能更昂贵）。国会希望公司使用技术限制在笔注册和陷阱和追踪权限下提供给执法的信息量。第二个通知忽略了意图。
鉴于缺乏公开审查的通知缺乏任何官方书面解释，我们已经得出结论，第二次通知的冲突解释所产生的问题如此深刻，联邦调查局应为进一步公开评论发出另一条通知，使其发出清除有什么能力水平。
IV。强烈的隐私保护对CALEA的完整性至关重要
CALEA基于双重前提，即授权电子监禁的法律具有严格的法律要求，以保护隐私，并由法院严格执行这些标准。在没有这种严格的法律要求的情况下 - 如果他们没有由法院削弱，或者如果法院没有执行 - 那么Calea的前提提是，就必须更具威胁性，因此需要尽管易受技术的保存使用权。
不幸的是，自从Calea颁布以来，司法部已经寻求威特帕法的大量削弱修正案。国会迄今已拒绝大部分，但它包括1996年恐怖主义法案中的两个弱势变化。在那里，司法部赢得了CALEA通过的一个隐私提升的国会废除，以平衡执法需求的私隐问题（现已废除的规定将威特帕法律的隐私保护扩展到无线数据转移）。此外，本委员会还将雕刻电子资金转移信息传递出电子通信的定义。在参议院中，有一个提议在监狱中挖掘窃听。此外，司法部继续采取其他修正案，可以放松窃听法的隐私标准，特别是巡回点水龙头的标准。
可以保证窃听法律的一些澄清。但是，如果这些变化削弱了现有的隐私保护，或者这些保护不按旨在限制调查机构自行决定的情况削弱，则破坏了CALEA的基础。除非III，ECPA和笔注册法规构成有意义的隐私立法，否则Calea的基础将被侵蚀。
如果该委员会支持CALEA，它应该支持窃听法的强大隐私条款。持续的技术发展已经在执法人员的偏差方面已经转变。无线电话系统正在开发能够提供有关无线电话用户更精细的位置信息。通过无线电话的非致电政府监测位置含义隐私利益。由于无线电话经常被纳入一个人对隐私期望的合理期望的地方，因此应通过基于展示非呼吁政府访问实时无线电话地点信息的可能原因来阐明法律来澄清法律。
高级信令系统也模糊了呼叫识别信息和呼叫内容之间的区别。CALEA旨在确保笔寄存器和陷阱和跟踪设备仅收集在呼叫处理中使用的信令信息。看来没有发生这种情况。相反，看起来越来越多的信息在信令信道上处理，仅对低笔寄存器标准进行主题。如果这是技术的方向，那么国会应修改政府访问的标准，以便根据政府的表现，要求法官进行肯定发现，至少是所寻求的信息和材料正在进行的刑事侦查。
V.结论
执法人员对有用的能力与允许执法以来一直是必不可少的差异，因为自1968年以来，允许执法的措施是必不可少的。授权执法有任何可用的能力之间存在显着差异由于市场驱动的发展与使用政府的权力要求全国范围内的行业建立电信系统，这些系统优化了该技术的监控潜力。在CALEA，国会没有说，联邦调查局可以要求电话公司设计他们的系统，以规定执法，所有能力可以在技术上生产的能力。相反，国会表示，这些公司必须保持最小的能力。
因此，国会应该干预以使CALEA过程重新开始。它可以直接这样做，通过授权联邦调查局开始报销销售运营商来实施行业标准，减去跟踪和数据包交换，或者国会可以要求FCC行使其规则制作功能并在其之前决定请愿书。但必须明确，法律不允许FBI使用报销过程或行业标准流程，以将自己的需求写入网络设计。国会将不得不延长截止日期，以便联邦调查局无法使用1998年10月的压力来迫使行业投产。国会必须明确表示，政府负责报销行业来改造现有设备，包括安装在1995年1月1日之后的设备。这将迫使联邦调查局优先考虑其要求，并将在公众光明中保持资金问题，而不是将资金问题保持在优先级，而不是将资金问题保持在公共光明中，而不是将成本转换为公司，他们隐藏在电话的消费者票据中。
无论CALEA执行辩论的结果如何，很明显，技术正在朝着增加政府权力的方向发展。国会应确保仔细控制这些权力。出于这个原因，我们敦促委员会，无论CALEA执行辩论的结果如何，建立一个可能的原因标准，以便访问位置跟踪信息和更有意义的访问其他信令信息的标准。
CDT是一个独立的非营利性公共利益政策组织。该中心的使命是制定和实施公共政策，以保护新的数字通信媒体中的个人自由和民主价值观。该中心通过政策制定，公共教育和联盟建设实现了目标。CDT协调数字隐私和安全工作组（DPSWG），超过50个计算机，通信和公共利益组织和在通信隐私问题上的协会的论坛。乐动冠军工作组成员在确保CALEA包括隐私保护和公共责任机制方面发挥了关键作用，并且狭隘地量身定制，以免妨碍新技术部署。
房屋规则xi，第2（g）（4）条披露：詹姆斯X. dempsey和民主和技术中心都没有收到任何联邦赠款，合同或分包给当前或前两届财政年度，也不代表任何实体这已收到当前或前两届财政年度的任何联邦赠款，合同或分包。
James X. Dempsey，高级工作人员律师
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1997年国会听证会