1991年国会听证会
情报和安全


证词参议院情报特别委员会

（BY LT。GEN。（RET）WM。E. ODOM）

9月11，1991

下午好，主席先生和委员会的成员。它始终是一种荣誉，该委员会之前出现的一个挑战。今天是你问尖锐的问题的传统也不例外。

你问我对立法草案，S. 1003，这需要的中央情报局的一些额外的官员参议院的确认发表评论。是不是希望他们加入到行政部门官员的一长串已经要求确认？难道加强中情局的委员会的监督？难道帮助避免由这些官员不规则行为？难道倾向于政治化或专业化的位置？

我所提出的立法的第一反应是矛盾的。虽然我确实有它的热情，我不能说，就必然是有害的。我可以理解为它的动机在伊朗门事件的光。如果这是你的判断是公众的观念使人们必须在美国中央情报局的信任，我没有立场去挑战这种观点。被邀请作证，但是，却令我，如果该法案成为法律想通过一些可能造成的后果和动态。我建议与大家分享这些想法，还不如大力倡导支持或反对立法。

从积极的方面，该法案并使其出现，参议院更积极寻求中央情报局的监督。这反过来，应该允许参议院保卫中央情报局的活动更有效的向公众开放。观感很重要。这应该得到承认。

也有人认为，确认任命将阻止任命非专业的外部人士，这些人获得职位更多的是出于政治关系，而非自身能力。在过去，这不是一个大问题，但在原则上，它可能会成为一个大问题。

最后，它可以声称，任命参议院的审查将确定潜在的弱点在能力和性格，使得它不太可能在职者将违反任何政策或法律。

在消极的一面，我首先看到了一些问题。首先，参议院的确认并不能保证官员不会有越轨行为。该委员会偶尔会对其任命的现任官员感到不满。

其次，虽然参议院的确认可以用来确保被任命者具有高水准的专业能力，但确认也固有地使一个职位政治化，使总统有可能公正地将其作为政治战利品的一部分，交给选举的获胜者。在这种情况下，作为任命的标准，政治忠诚度可能会高于专业能力。此外，一个已确认的官员通常只被期望担任总统，当总统离开时离开。

我严重怀疑委员会是否打算产生这种结果。情报、行动和科学技术部门的副主任的职位会因为这种做法而受到极大的损害。更合适的是政府之间的连续性，而不是改变。此外，我相信，政治标准可能破坏现在附加在这些职位上的专业标准的可能性会使本委员会成员感到不安。

正如我相信你已经注意到了，这种说法恰恰是相反我为有利于该法案提出的一个;也就是说，参议院可以确保总统或DCI确实在作出这些任命没有削弱的专业水准。这里你可以找到我的一些矛盾的基础。我相信，这两个参数有可取之处。然而，他们是不兼容的论点。当你强迫我去思考这个问题，我认为这两个种类的风险和两种优势之间进行选择的问题。在作出选择，一个人应该铭记的是，参议院现在证实了DCI和DDCI。

参议院对这两个人已经有了很大的影响力。扩大名单可以被视为确认过程与DCI和DDCI合作不顺利的一个迹象。你确认了你不尊重或不信任的在做出低级任命时的判断的被任命者。补救办法似乎是采用更好的标准来确认或诉诸弹劾，而不是扩大未能阻止问题根源的程序。

我不知道，但我相信反对该法案的论点也适用于提出确认位置的所有六个。总法律顾问在我看来，落在不同的类别，涉及一组不同的能力的。事实上，我没有看到针对该位置的确认很好的理由。我想提出的情况下适用于其他五个。

第三种说法是，中情局并不像其他机构及其官员的个人生活和职业生涯必然保持了公众的视线了尽可能。如果确认过程包括往回看官员的行为，而他的秘密邮递送达，这可能会产生安全问题，不仅在活动的启示，但也提供外国情报机构与个性的一个更好的想法和被提名人的经历。这些信息可以是有价值的给他们。

第四，我关注可能带来的负面激励结构参议院的确认可能会给谁渴望这些职位CIA官员。在上司的眼里，他们不仅要表现良好;他们也可能相信他们必须培养参议院及其工作人员的成员之间的政治支持者。情报机构的领导，是在自己的权利很难。这是大多数其他行政部门的机构不同。它的人员都必须住在公众的视野中了，甚至保持他们的家庭不了解他们的职业生涯和成就。在更高级的官员，谁相信他们可能是这些职位的候选人，要求参议院的确认，将有超过正常激励为公众所知。我不明白这是如何失败，使美国中央情报局局长的工作更加困难。

认识到军种也存在类似的问题，对我们具有指导意义。如果雄心勃勃的官员相信他们在参议院的政治地位是他们职业生涯的关键因素，那么制度纪律就会受到削弱。现在你有办法处理这个问题了。所有军衔的晋升都有一个正式的程序，直到少将。三星和四星职位的任命也遵循类似的程序。

我会找到CIA人员远远高于S. 1003直到1947年国家安全法和中央情报局的创作提出了一个更容易接受类似的过程，当然，在OSS人员是军队和他们的军队下下跌推广确认系统。

美国中央情报局(CIA)可能会重新军事化。情报是一种战斗，是战争的一部分。在我看来，个人荣誉的适当纪律和职业标准与军队是一样的。然而，在情报部门的文职雇员中，这种标准并没有军方的气质，也没有正式的制度化，没有等级和正式的职责。据我所知，中情局的情报人员也没有遵守任何类似军事司法的规范。由于缺乏军事上的积极激励手段和UCMJ的消极激励手段，民间情报机构的领导人面临着一项特别困难的任务。当然，中情局局长在人事问题上比邮政局长或农业部长有更多的特别制裁，但除了安全许可之外，中情局的人事管理系统在大多数方面与这些部门的关系比与武装部队的关系更密切。安全标准可能非常高，但它们涉及到对外国的忠诚，而不是对非正式团体和情报机构内部与组织价值观冲突的价值观的忠诚。专业军事精神的精髓在于，军官的忠诚要服从于非正式的小群体，而服从于更大的制度价值。军校、后备役军官训练计划和军官候选人学校从年轻人宣誓就职的那天起就努力灌输这种精神。 The academies, but they nonetheless seek to recover from those setbacks,
他们制度化和维持风气。没有相应的形式化，制度化风气的情报机构。

我不建议此解决方案。我只是指出有替代S.1003可能保证更大的实质性成果，为你的委员会寻求结束。

现在，我想从我们正在讨论，并反映在有关高级官员的确认国会 - 行政部门关系的大趋势的具体情况后退一步。这些数字，我相信，已经长大，他们很可能会继续增长。什么是这种趋势的较大影响？在我看来，已经邀请了更高程度的任命政治化，并已经离开了总统同时实现国会通过的法律，他所追求的政策能力减弱。

人们经常表示，行政部门相对于国会已经变得更加强大。诚然，一个人在这些问题上的立场取决于他的立场。乐动冠军作为一名深入参与两大机构互动的现役军官，人大的强大力量始终给我留下深刻印象。对项目发展和政策执行的持续和定期监督导致了在这一过程中权力的分散，不仅是在政府内部，也在国会内部，这种分散削弱了参众两院的领导以及几个委员会的主席。这种扩散反映在需要参议院批准的职位越来越多，但其影响并不总是在于任命了更有效的官员。由于现任总统必须满足两个政策方向的来源，一个来自总统，一个来自国会，有时还需要满足来自国会的几个相互冲突的政策方向，因此有时会出现瘫痪、职位空缺或总统政策混乱的情况。

或许，这种效果将不会从S.1003造成的，但我倾向于相信它可能。让我解释。去年春天，我该委员会在情报界组织作证。我注意到，与其他情报机构，这是制度上的智能产品的主要用户中，中央情报局不。这单独的状态本身赋予了它比其他任何情报机构更自由裁量权在应对其产品的用户。其中一个国会情报委员会的出现的主要后果之一，是鼓励中情局使用这种自由裁量权为在职国会情报利益，有时上面的长官，枝利益。作出额外CIA官员受到参议院的确认肯定不会延缓这种趋势，这可能会增加它。

我并不是说中央情报局不应该向国会提供它可能需要的情报。但我认为，情报的首要目的是支持行政部门的行动。当这些行动因为明显的情报失误而不成功时，国会首先谴责情报部门的糟糕表现。因此，很明显，国会认为情报机构的服务优先于行政部门。然而，我并不认为国会的情报委员会总是意识到他们有时会产生负面影响，因为他们会鼓励中央情报局改变这些优先事项。这并不是要指责中央情报局的转变。它是要确定一种激励结构，无论中情局现任官员是谁，这种激励结构几乎都能确保这一点。在这方面，他们的命运并不令人羡慕。他们面临着强大的交叉压力。

让我提供想着加入中央情报局位置名单参议院确认的智慧的另一条线。我长期被监督的法律概念感到困惑。原则上我强烈支持检查，使困难，如果他们发生肯定会被发现的情报界的所有部分不规则行为。我深深分享人性的詹姆斯·麦迪逊的观点和必要性制衡。原则上，智能社区的国会监督应提供一种平衡。

然而，在实践中，我认为它有时会失败，并且产生了许多与实现监督的真正意图无关的活动。综上所述，监督到底是远见还是远见?它已经强烈地向先见之明靠拢。然而，在几个星期或几个月的合理时间内，事后观察肯定足以防止任何情报机构以不可弥补的方式颠覆宪法。

当它是预瞄准镜，它可以很容易地成为共享和审批行政机关的决定和指示。不仅如此做法似乎违反权力分立的精神，但它也使国会政治责任，如果它已经批准了一项指令，就会出差错，并产生不良的结果。一个也可以，当然，举立法重组法案1946年，它告诉常委会`执行由有关的任何法律的行政机构，这次论坛的主题是该委员会的管辖范围内行使连续警觉“。这本质上的指导要求在政策制定和执行相当密切参与。

在国内机构，我认为对这种竞争过程的小争论。在国家安全，特别是军事和情报事务，这在我看来，需要限制。智力是一种类型的军事行动。我不相信任何人想的施瓦茨科普夫将军的战争计划，国会presight或第二次在他的运营中心在猜测他进行的战争。亦不例外，他的J-3，也就是他的业务主管，如果他决定改变了现任的任何人都希望参议院的确认。有一个点，因此，超过该国会的参与是国内政策制定和实施，从国外政策制定的许多方面甚至不同有很大不同。在这些操作中，更理智的，而他们在进步，抓住机会。我们可以诉诸政治和会计专业我们肯定的结果之后。

通过长期观察情报委员会的成员，我清楚地看到，其中一些人很快就意识到用先见之明拖累自己的危险，以及随之而来的政治责任。他们习惯于事后处理，特别是因为事后发现的违规行为和不良结果使他们处于批评行政部门的有利地位。与此同时，一些成员坚持认为，他们参与了行政决策的制定过程。在一些情况下，他们确实不得不为糟糕的行政部门决策承担一些公众的指责。

在政府的一位前高层法律顾问，在听到我提出这个问题时说，司法部曾考虑过监督的概念的法律渊源和地位。这是不明确的宪法。有一个人发现钱包大会的权力和权力弹劾。疏忽
是国会与行政部门关系中最近才使用的一个术语，其法律地位模糊不清。现在这只是一个法律意见，但我相信它对我们进行反思是有用的。此外，代表大会的一名学生在1976年就监督问题撰文指出，学者们的……有时对监督的评估会有所不同，因为他们谈论的不是同一件事。他还说，美国国会组织联合委员会(Joint Committee on Organization of the Congress)对描述监督职能的恰当术语颇有顾虑;他们用“审查”代替“监督”的选择并没有澄清什么。' 1

1莫里斯S. Ogul，国会监督官僚：，第5-7（匹兹堡出版社，1976年大学）。

监督，无论其起源和定义，在这里停留。我看不出我们如何能够继续没有它，因为它似乎在我们的宪法结构所固有。这个问题我加薪是如何最好地定义它，使之有效地用于情报界。如果只是相当于增加了对行政特权国会侵权和对他们的总体方向和后果，逐步建立反映不小的法律和实践的积累，所以它具有有效的较少的前景。我不假装有从它采取的总体方向的反射问题的答案，但我想提出这样的反思是'aftersight”值得您的考虑。

情报界的该委员会的监督是不是不像公司董事会对企业的管理人员的关系或大学董事会的主席和管理。其主要任务是筹集资金，当它不能产生理想的结果更改管理。当板飘入机构的微观管理，涉及到自己在日常的日常业务决策与管理中的不同派系偏袒，他们很快就会有两个不如意的情况下发现自己。首先，他们是管理问题，扰乱他们的一部分。其次，他们缺乏独立性弹劾管理。板，可以肯定，不能坐视不理，只是等待，看看会发生什么。他们必须随时了解和参与选择方式。他们必须找到过度被动和过度参与的极端之间取得适当的平衡。

反对国会与一般的行政部门特别是情报界关系这个更大的画面，我相信你可以看到为什么我除了在事关在中情局总法律顾问的混合反应S. 1003与此同时，我承认，这是不容易申请。

伟大的美德在我所提出的立法看是不是在它的细节或它是否成为法律。相反，它是集合它迫使人们去思考和奋斗回答的关键问题。该法案的作者，参议员格伦，已经导致我们解决这些问题进行了很大的公共服务。也许其他人谁更聪明可以找到明确的答案。我不能。这些问题不断迫使我看到权力与可能之间的平衡很难搜索，政治互信和职业操守之间，和机构紧急和公共利益之间。

感谢您对这些重要的审议出现在你面前的荣誉，我有信心最高，你将他们带到一个正确的结论。

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一般中将威廉·E·奥多姆，国家安全研究中心主任

威廉·e·奥多姆中将，美国(已退役)，哈德逊研究所国家安全研究主任，耶鲁大学兼职教授。他被派驻在设在印第安纳波利斯的研究所华盛顿办事处。

作为国家安全局局长1985年至1988年，通用奥多姆负责全国的信号情报和通信安全。

从1981年到1985年，通用奥多姆担任助理参谋长为智能，陆军的高级情报官。

在卡特执政，1977年至1981年，通用奥多姆是国家安全委员会的高级成员和军事总统助理的助理国家安全事务助理布热津斯基。在NSC，一般奥多姆曾在战略规划，苏联事务，核战略，电信政策，恐怖主义和波斯湾的安全问题。乐动冠军

奥多姆将军从美国军校在1954年，他在1962年获得了文学硕士政治学哥伦比亚大学，和博士毕业在1970年他还参加了陆军语言学校和美国陆军俄罗斯研究所。他的军事教育包括装甲人员的高级课程，空中学校，游骑兵学校，以及指挥与参谋学院。

在德国完成部队任务后，奥多姆将军完成了4年的俄罗斯地区专业课程，其中包括他在哥伦比亚大学的硕士课程。他曾担任驻德国的苏联军队的美国军事联络委员会成员和驻莫斯科的助理陆军武官。奥多姆将军还在美国军事学院教授苏联研究课程，并在哥伦比亚大学国际变化研究所担任高级研究员。

一般奥多姆苏联政治和军事事务的广泛写入。他的书，`苏联志愿者”是由普林斯顿大学出版社出版，他的文章也出现了这样的期刊，作为世界政治，外交，国家利益，外交政策，共产主义的问题，华盛顿季刊ORBIS，军事回顾，等等。

奥多姆将军是外交关系委员会、国际战略研究所、美国政治科学协会和美国促进斯拉夫人研究协会的成员。他拥有明德学院的荣誉学位。

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